제24회 기자포럼

재난보도의 문제점과

재난보도준칙제정 방안

□일  시: 2003년 3월 20일(목)

□장  소: 프레스센터 19층 기자회견장

한국언론재단/한국기자협회

제24회 기자포럼

주  제: “재난보도의 문제점과 재난보도준칙제정 방안"

1. 발  제

이  연  선문대학교 신문방송학과 교수

“재난보도 문제점과 제난보도 준칙(가이드라인)

제정방안에 대한 연구”

2. 사  회

박선규   KBS 보도제작국 차장

3. 토  론

김창룡  인제대학교 신문방송학과 교수

김휴동  KBS 영상취재부 촬영기자

서의동  문화일보 사회2부 기자

성회용  SBS 문화부 차장

송해룡  성균관대학교 신문방송학과 교수

양승현  대한매일 논설위원

오태동  대구MBC 보도국 기자

제진주  행정자치부 소방국 방호과장

재난보도의 문제점과 재난보도 준칙(가이드라인)제정방안에 대한 연구

이  연(선문대 신문방송학과 교수)

<목  차>

Ⅰ. 문제의 제기

Ⅱ. 한국촵미국촵일본에 있어서 위기관리체제

1. 한국의 위기관리체제

2. 미국의 위기관리체제

3. 일본의 위기관리체제

Ⅲ. 우리나라에 있어서 재난보도의 문제점

1. ‘성수대교 붕괴사건’

2. ‘대구 상인동 가스폭발사고’

3. ‘삼풍백화점 붕괴사고’

4. 시 프린스(Sea Prince)호의 기름 유출사건

5. 대구 지하철 방화참사

Ⅳ. 재난보도의 준칙제정방안

<보도의 측면>

<취재의 측면>

<보도 단계의 측면>

Ⅴ. 마무리

Ⅰ. 문제의 제기

지난 2월18일 ‘대구 지하철 방화참사’는 한마디로 우리나라의 지하철 방재시스템이 얼마나 부실한가를 보여준 단적인 예라고 할 수 있을 것이다. 지하철공사가 대형재난에 대비하여 사전에 갖추어야 할 <감시체제>나 <대피방법> 및 <통신시스템>의 구조가 얼마나 부실한가를 그대로 드러낸 인재였다. 비록 방화에 의한 화재라 하더라도 순식간에 엄청난 피해로 이어진 것은 ‘안전 무방비의’ 방재시스템이 초래한 필연적 결과인지도 모른다. 재난발생시에 있어서 지켜야 할 가장 기본적인 자세인 <안전수칙>도 안 지켰을 뿐만 아니라, 비상연락체제도 제대로 갖추지 않았다. 또, 지하철 역사내의 <재난대비 시스템>이나 <안전요원의 배치>, <대피훈련> 등 무엇 하나 제대로 지켜진 것이 없다. 게다가 대형사고가 일어났을 때는 철저한 현장보존과 함께 재발방지를 위한 정확한 진단과 원인분석이 필수적이다. 그러나 이것마저도 당국(대구시나 지하철공사)이나 검(檢)촵경(警)의 현장훼손 의혹 등으로 원인규명이 불투명한 상태다. 따라서 아직도 201여명의 실종자 가족들은 시신도 확인하지 못한 채 노숙하고 있는 형편이다.

이번 참사의 경우는 생명을 경시하는 우리사회의 정신문화의 황폐함, 재난방지와 위기관리시스템을 총체적으로 관장하는 사회제도의 불비, 밀집된 도시인구의 안전수송을 책임지는 교통시스템의 부실함, 또한 위기 발생시의 우리 개개인의 신속한 판단 및 대처 능력의 부재 등이 빚어낸 ‘한국형’ 재난이라고도 말할 수 있을 것이다.

현대사회는 정보와 교통망으로 얽혀 있어서 한 개인이 혼자 조심한다고 해서 절대 안전할 수는 없는 시점에 와 있다. 대중의 목숨을 책임지는 사회 시스템을 점검하고, 안전을 진단하는 제도와 기구설치를 더 이상 늦출 수는 없다. 그리고 기계문명 속에서 점점 소외되고 황폐해져 가는 인간의 심성을 순화하는 것은 다수를 겨냥한 테러를 방지하는 가장 근본적인 대책이라고 할 수 있을 것이다. 독일의 사회학자 울리히 벡(Ulrich Beck)도 그의 저서 <위험사회(risk society, 1986)>에서 러시아의 ‘체르노빌 방사능 유출사고’를 예로 들면서 현대사회의 위험성에 대해 주의 깊은 성찰을 주장한 바 있다.

문제는 이러한 재난이 일어날 때 마다 언론이 제 기능을 다하지 못했다는 것이 일반적인 지적이다. 그렇다면, 재해나 재난발생시 언론은 어떤 내용을 어떻게 보도해야 하는가. 다시 말해서 재난발생시 언론은 어떻게 보도하는 것이 바람직한 보도태도라고 할 수 있는가? 또, 이에 대한 일반적인 <보도 매뉴얼>이나 <가이드라인>은 없는가? 따라서 본고는 이러한 관점에서 과거의 재난보도의 문제점을 짚어보고, 앞으로 바람직한 재난보도를 위한 준칙제정에 대해서 몇 가지 시안을 제시 하고자 한다.

Ⅱ. 한국촵미국촵일본에 있어서 위기관리체제

1. 한국의 위기관리체제

1995년 1월 17일에 고베에서 일어난 ‘한신대지진’이나 ‘삼풍백화점 붕괴사고’ ‘대구 상인동 가스폭발사고’ 등은 우리나라의 위기관리 시스템 구축에 커다란 전환점이 되었다. 그때까지는 종래에 시행되던 가장 원조격인 <풍수해대책법>이 있었는데, 이는 1967년에 제정된 재해대책법으로 집중호우나 태풍 등 자연재해에 대비하기 위한 법이었다. 그 후 1995년 12월6일에는 <자연재해대책법(법률 제4993호)>으로 그 명칭을 바꾸어서 자연재해에 대비하는 한편, 이와는 별도로 1995년 7월 18일에 법률 제4950호로 <재난관리법>이 제정되게 되어서 붕괴사고나 화재, 교통사고 등 인위재난에 대비하는 등 정부의 안전관리조직이 대폭 강화되게 되었다.

우리나라의 재해구분은 아래 표에서 보는 바와 같이 <자연재해>와 <인위재난>으로 구분하고 있다. 법적으로는 1999년 1월29일에 제1차로 개정된 <자연재해대책법(법률 제5714호)>과 <자연재해대책시행령(1996. 8. 8 대통령령 제15135호)>, <자연재해대책법시행규칙(1996. 7. 1. 전문개정 행정자치부령 제684호)>이 있다. 인위재난의 경우도 1997년 8월30일 제1차 개정(법률 제5404호)에 이어 1999년 1월29일에 제2차로 개정된 <재난관리법(법률 제5707호)>과 <재난관리법시행령(개정 1999. 3. 17. 대통령령 제16185호)>, <재난관리법시행규칙(개정 1999. 4. 16. 행정자치부령 제46호)>에 규정되어 있다. <자연재해대책법>에 의하면 자연재해는 태풍이나 홍수촵호우촵폭풍촵해일촵폭설촵가뭄 또는 지진(지진해일 포함) 기타 이에 준하는 자연현상으로 발생하는 피해를 말한다(자연재해대책법 제2조1항). 인위재난이라 함은 화재촵붕괴촵폭발촵교통사고촵화생방사고촵환경오염사고 등 국민의 생명과 재산에 피해를 줄 수 있는 사고로서 자연재해가 아닌 것을 말한다(재난관리법 제2조1항). 이와 같이 우리나라는 재해와 재난을 엄격하게 법으로 구분하고 있다.

1)재해의 분류

재해촵재난

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자연 재해

인위 재난

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태풍	홍수	호우	폭풍	해일	폭설	지진

가뭄

냉해?동해	우박?서리	한해?병충해

이 상 조류	적조현상

화재	붕괴촵폭발	교통 사고	화생방사고	환경오염사고

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행 정 자 치 부

(자연재해대책법)

농림부	해양수산부

(농어업재해대책법)

행정자치부촵건설교통부촵산업자원부 등(재난관리법 등)

2)자연재해와 인위재난의 관리체계

우리나라에 있어서 방재기구의 출발은 아마 1963년 7월10일 건설부 수자원국에 방재과가 처음으로 설치된 것이 그 효시일 것이다. 그 후 1977년 12월30일에는 수자원국에 방재계획관을 두기도 했다. 1987년 12월15일에는 방재계획과 밑에 방재시설과와 방재계획과로 확대하게 된다. 1991년에는 내무부로 이관되어 민방위본부 민방위국에 방재계획관을 두고, <기획과> <편성운영과> <교육훈련과> <방재과>로 개편하게 된다.

김영삼 정권 이후 1994년 4월21일에는 민방위본부 아래에 <민방위국> <소방국> <방재계획관>으로 분리하고, 방재계획관 산하에는 방재담당관과 재해복구담당관을 두게 된다. 그러다가 1994년 12월23일에 다시 민방위본부 아래 방재국을 신설하여 <민방위국> <소방국> <방재국> 3개의 국을 두고, 방재국에는 <방재계획과> <재해대책과> <재해복구과>를 두어서 소위 방재를 <예방>과 <복구차원>으로 구분하여 대응하게 하였다.

그런데, 1995년 1월17일 고오베 대지진이나 삼풍백화점 붕괴 이후 <재난관리국>을 신설하여 <민방위국> <소방국> <방재국>에 이어 4개의 국으로 확대 개편하였다. 이것은 어떤 의미에서는 우리나라에 있어서 최초의 ‘현대적 의미에서의 방재조직의 개편’이라고도 말할 수 있을 것이다. 그 후 다시 1998년과 1999년 2월에는 IMF의 영향으로 제1차촵제2차 정부조직을 축소 개편함에 따라서 민방위재난관리국과 방재국을 통합하여 방재국의 업무는 민방위국장의 지휘 하에 방재관이 수행토록 했다. 따라서 2005년 3월 현재 총괄적인 위기관리업무는 행정자치부의 <민방위재난통재본부> 아래, <민방위재난관리국>과 <방재관실> <소방국> 3개의 국이 있으며, 다시 방재관실 밑에는 <방재계획담당관실> <재해대책담당관실> <방재기준담당관실>로 조직되어 있다.

앞의 표에서도 보았듯이 우리나라는 자연재해와 인위재난을 법적으로도 엄격하게 분리하였고, 제도적으로도 업무를 분리하고 있다. 그러나 실제로 요즘은 자연재해도 잘못하면 인재가 되고, 인재 또한 관리를 잘못하면 천재가 되는 구분이 모호한 혼재의 시대에 우리는 살고 있다. 그러다보니 법적구분이나 업무분리가 쉽지 않고, 또한 부처이기주의 등으로 위기관리 상황 하에서는 상당히 비효율적이라 할 수 있다. 미국이나 일본의 경우는 하나의 법이나 조직으로 통합해서 재해나 재난발생시에는 신속하게 대응하도록 효율적으로 운영하고 있다.

2. 미국의 위기관리체제

미국의 경우는 천재와 인재를 총괄하는 통괄기구로 대통령 직속기관인 연방재난관리청(Federal Emergency Management Agency : FEMA)을 두고 있다. FEMA는 지미 카터(Jimmy Carter) 대통령 당시 종래 연방정부의 27개 성?청에 분산되어 있던 재난관리 기능을 한데 모아 통괄 조정하는 기구로 1979년 7월15일에 행정명령 제12148호에 의해서 행정부 내 독립기관으로 발족되게 되었다.

미연방정부의 재난방재 기본방침은, 중대한 재난 또는 긴급사태 발생시에는 인명을 구조하고, 공중위생이나 치안 및 재산보전을 위해서는 모든 조치를 취하도록 강구하고 있다. 또 지진이나 허리케인, 태풍, 화산분출 등의 자연재해, 게다가 방사능 또는 위험물질방출 등 과학적 긴급사태, 그리고 <긴급사태원조법>에 입각하여 연방정부의 지원이 필요하거나 그 외 사태 등에 대해서도 적극 지원한다는 방침를 펴고 있다.

미국의 위기관리 대응단계는 대체로 3단계로, 준비(Preparation), 대응(Response), 회복(Recovery)의 3단계에 걸쳐서 대응하고 있는데, 만약 시나 주정부가 대응함에 있어서 상호간에 의견대립이나 갈등이 있을 때에는 FEMA가 직접 조정하거나 최종적인 판단을 내린다.

1)재난관련 법적 근거

미국은 다양한 민족, 광활한 도시, 넓은 평야 등으로 국토의 면적이 넓기 때문에 자연재해 이 외에도 총기난동사고나 폭발물사고, 테러, 화재, 폭동, 태업, 마약 등 인재가 끊임없이 일어나고 있다. 그러나, 이러한 재난과 위기가 계속 이어지고 있는데도 불구하고 큰 문제없이 잘 풀어가고 있는 것을 보면, 미국인들이 지향하는 민주주의, 인본주의, 즉 인명을 중시하는 휴머니즘 사상이 법 근저에 근본적으로 깔려있기 때문이 아닌가 하는 생각이 든다. 재난이나 위기발생시에는 무엇보다도 인간의 생명을 중시하는 인본주의 사상이 가장 중요하다. 이런 휴머니즘 사상에 근거하여 모든 문제를 풀어 나가려고 한다면 법적 근거를 찾기 이전에 모든 것이 순조롭게 잘 해결되리라고 본다. 문제는 그렇지 않기 때문에 왕왕 문제가 발생하고 있다.

(1) 미국의 최초 재난관련법안은 1803년 뉴햄프셔 주(New Hampshire) 포츠마우스(Portsmouth)에서 발생한 대화재사건으로 의회가 주정부나 지방정부를 지원하는 법안으로 발의된 법안인데 의회에 통과되기는 이 법이 처음이다. 홍수나 각종 재난발생시 중앙정부가 주정부나 지방정부를 직접적으로 지원할 수 있는 법적 근거가 된 법으로, 재난관리법의 모태가 된 법이다.

(2) 루즈벨트 대통령은 1933년 경제공황을 타개하기 위하여 뉴딜 정책(New Deal)을 실시하였는데, 이때 중앙정부와 지방정부 사이에 긴밀한 협조관계를 이유로 각종 입법 활동을 전개하였다. 그런데, 이것이 이후에 고속도로나 교량 등 각종 재해발생시 중앙정부가 지방정부에 지원할 수 있는 재정 지원의 법적 근거가 되었다. 특히, 1934년 Reconstruction Fiance Corporation라는 금융회사를 통해서 지진으로 무너진 많은 공공건물에 수리와 복구 금을 융자해 주었는데, 나중에는 지진뿐만 아니라, 홍수복구 조절 프로젝트나 각종 재해복구비에도 융자해 줄 수 있는 계기가 되었다.

(3) 1936년에는 홍수대책법(Flood Control Act)이 제정되어 홍수에 대비한 댐과 방파제가 많이 건설되게 되었다. 또 이 법의 제정으로 재난관리에 대한 중앙정부의 역할이 상당히 확대되게 되었을 뿐만 아니라, 주정부나 지방정부도 이를 계기로 재난관리에 관한 정책을 많이 실시하게 되었다.

(4) 1950년 미네소타 하원의원 해롤드 하겐(Harold Hagen)에 의해서 최초로 연방재해방지법(The Federal Disaster Act)이 제정되었다. 이것은 1803년 이후 통과된 128개의 안전관리 관련 법령을 통폐합하여 국회보사위에 제출한 재해방지 지원 법이다. 이 법은 종래 까지는 재난이 발생한 이후에야 그때그때 재정적 지원의 필요성에 따라서 제정되는데 비해서, 재난발생 이전이라도 예방적인 차원에서 중앙정부가 지원할 수 있도록 배려한 진일보된 법이다.

(5) 1977년에 제정된 지진위험경감법(조례95-124)은 미국의 지진경감계획을 규정하고 있다. 이 법의 제정 목적은 지진으로부터 국민의 생명이나 재산을 보전하고 위험을 경감시키기 위한 일종의 재난관리법이다. 즉, 이 법의 정신은 대체로  1979년에 설립되는 FEMA의 5개 주요 정책에 반영되게 되는데, 즉 ① 위험기술과 사정 ② 지진에너지와 조사 ③ 내진설계와 공학조사 ④ 방재대책과 위험탐지 ⑤ 기본적인 지진학연구를 계획하고, 또 지진발생시에는 이에 대응하고 조정하는 최고책임기관으로 지정되는 것이 그것이다.

(6)1979년 지미 카터 정권에 의해서 발족된 FEMA는 초대 장관으로 존 머시(John Macy)를 임명하게 되었다. 우선 그는 자연재해의 예방과 시민들의 안전에 역점을 두었다. 특히, 위험관리 시스템을 개발하는가 하면, 최후까지 위험과 싸울 수 있도록 명령하고 경고할 수 있는 위기관리 시스템을 개발하는데 역점을 두었다.

(7)1988년에 개정된 스태포드(Rebort T. Stafford) 재해구원촵긴급사태원조법은 일명 스태포드법 이라고도 한다. 이 법은, 연방정부가 긴급사태발생시 보다 신속하게 대응하여 인명구조나 공중위생, 그리고 치안 및 재산보전을 목적으로 제정된 법으로, 재해나 긴급사태발생시에 대응하는 권한이 규정되어 있다.

또, 스태포드법은 중대한 재난이나 비상사태가 발생하여 연방정부가 지원해야할 필요가 있을 때 주정부 및 지방자치단체에 대해 연방의 지원제공을 규정한 기본사항이 정해져 있는 법이다. 스태포드법은 기본적으로 대형재난이나 위기발생으로 주정부나 지방자치단체의 응급대처능력으로는 도저히 감당할 수 없는 예상외의 대형재난사태 발발시를 전제로 하고 있다. 따라서, 긴급사태 지원작업부촵회에 통합된 연방정부 성촵청의 인적, 물적 수단은 연방정부가 사태발생시 주정부에 제공하기 위해 이용된다. 연방정부의 성?청에는 이들 작업부촵회의 여러 가지에 관해서 주관기관 또는 지원기관으로써의 책임 지워져 있다.

스태포드법에 의하면 대통령은 대리로 연방조정관(FCO:Federal Coordination Officer)을 임명해서 전체적인 연방원조의 집행을 조정한다. 연방성?청은 FCO의 총괄지령에 입각하여 주정부에 대해서 직접적으로 지원을 제공할 수 있다.

(8)1993년에 클린턴 대통령은 위트(James L. Witt)를 FEMA의 장관에 임명했다. 위트는 냉전의 종식과 함께 첫 번째로 위기를 경험하게 되는 장관이 되었다. 그는 우선 재해로부터의 예방과 피해의 경감, 그리고 신속한 복구에 중점을 두는 프로그램을 개발했다.

(9)2001년 조시 부시(George W. Bush) 대통령은 알보우(Joe M. Allbaugh)를 FEMA의 장관으로 지명해했다. 9?11 미국 무역센터의 테러발생으로 FEMA의 역할은 전례가 없을 정도로 국가의 안전과 국민생활 보호에 역점을 두게 되었다. 즉, FEMA의 업무는 국가의 안위와 대량 살상무기로부터 국민을 보호해야할 중차대한 책임이 요구되고 있었다. 특히, 10억 달러라는 새로운 자금 염출로 FEMA는 테러의 위협으로 “국가를 방어”하고, 모든 재난에 대비할 수 있는 뉴 플랜을 짜게 되었다.

2) 미국 연방정부의 위기관리체제

(1)연방재난관리청(FEMA)의 구조와 기능

앞에서 언급한바와 같이 FEMA는 종래에 각 성촵청에 흩어져 있던 재난관리업무를 한데 모아서 총괄하는 기관으로 1979년 카터 행정부에 의해서 처음 발족되게 되었다. 그후 1981년 레이건 당시 대통령은 비상동원준비위원회(EMPB: Emergency Mobilization Preparedness Board)를 청 내에 설치하여 주요 재난과 군 작전 지원에 대비하여 동원능력을 배가 시켰다. 2003년 2월 현재 FEMA의 직원 수는 약2500여명 정도(본부가 약 1700여명, 미 전역 10개의 지역사무소에 각각 80여명)이고, 연 간 예산은 약28억7000만 달러(99년) 수준이며 전국에는 10개의 지방청이 있으며 50개주를 10개의 광역권으로 묶어 조직적으로 운영하고 있다. 본부는 워싱턴 DC에 있고 권역별 10개의  지방청은 ①보스턴 ②뉴욕 ③필라델피아 ④애틀랜타 ⑤달라스 ⑥시카고 ⑦덴버 ⑧캔사스 ⑨시애틀 ⑩샌프란시스코에 있다

FEMA의 직원들은 거의 전문가들이 모인 집단이다. 예를 들면, 방재전문가가 있다고 하면 테러나 독가스의 권위자도 있다는 뜻이다. 그러나, 이런 전문가들의 업무는 현장 구조 활동 보다는 재난이나 사고 등의 구조 활동에서 발생되는 조직 간의 일들을 조정하고 조직의 기능을 최대한으로 발휘하게 할 수 있게 하는 일이다.

미국에 있어서는 재난이 발생하면, 일단은 대응 계획이나 대응 시스템은 기본적으로 지방자치단체의 기본단위인 시정부가 준비해야 한다. 시의 힘만으로 도저히 대처하기가 불가능 할 때에는 시장의 요청에 따라 주정부가 대응하게 된다. 만약 주정부의 요청이 없다면 대통령도 연방조직을 가동시키지 않는 것이 원칙이다. 따라서, 일단 재해가 발생하면 FEMA 자체로서도 재해규모에 맞추어서 조직을 편성하고 즉시 출동태세를 준비하지만, 시나 주정부에 비해서 출동이 늦어지는 것도 이런 이유 때문이다.

그러나 국가적인 위기발생시에는 모든 국가기관이나 주 기관, 적십자 조직 등을 사실상 FEMA의 휘하에 두고 모든 물자나 자원의 동원까지도 FEMA가 총괄지휘 한다. 예를 들면, 국가적인 대규모 재해(Major Disaster)나 비상사태(Emergency)등의 선포 시에는 FEMA가 연방정부의 지원을 총괄하여 지방정부를 지원하고 대규모 피해에 대비하게 된다. 특히, FEMA에는 대규모 재해발생시 관민의 구조 활동을 총괄하는 수단으로서 ‘연방긴급관리시스템(Federal Emergency Management System)’을 정비하고 있다. 여기에는 주로 ‘지리정보시스템(Geographic Information System)’과 ‘커뮤니케이션 기반정비(EII:긴급사태용 정보기반정비사업)’의 2가지 시스템이 있다. 이 2종 이외에도 여러 가지로 시스템의 연구, 개발, 준비, 접속 등이 있다. 이것은 미국 전역으로 연결되어 있어서 재해발생시에는 FEMA의 시스템 담당자가 이동단말기를 들고 즉시 재해현장으로 달려가 정보를 수집할 수 있다.

한편, FEMA는 2001년 9?11 테러 이후 그 조직 구조를 위기의 경감이나 준비, 그리고 대응과 회복이라고 하는 위기관리 사이클에 맞추어서 아래와 같이 7개 부서로 대폭적으로 개편하게 되었다. FEMA는 또한 미국의 소방청과 연방보험청도 관장하고 있다.

(2)중앙방재조직

<그림 7-1> FEMA의 구성도

대  통  령

(임무:비상사태 선포,

□            의회에 예산요구)

□

□(FEMA는 자연재해 및 인재

□에 대한 방재기본계획,방재업무 총괄)

자문위원회 □

연방재난관리청(FEMA):청장(장관)

□□□감사관실

□

국가비축사무실 □□□

부청장(차관)

□□□□□□□고용균등감독실

□(지휘스탭)□□□□□□전략기획평가실

□

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□      □        □        □          □          □        □

지역 사

무국

준비,대응복구국

연방보험  청(국)

연방소방청(국)

대외업무   지원국

정보?기술서비스국

업무행정 기획국

(3)FEMA 각부의 역할

①지역사무국(Regional Operations:Assistant Dir)

미 전역 10개의 FEMA의 지역사무소에 해당하는 지방청이 있다. 이 지방청에는 각각 80여명의 직원들이 근무하고 있는데, 전국의 50개주를 10개의 지방청이 광역  권으로 묶어서 조직적으로 운영하고 있다.

②준비?대응?복구국(Readiness, Response ＊ Recovery:Assistant Dir)

준비는 재해발생시를 대비하여 시민들이 안전하게 그리고 효과적으로 대응할 수 있도록 준비하는 것이다. 준비부에서는 재해 시에 사람들의 재산을 보호하기 위하여 방재조정 시스템 구축을 지원하고, 주나 시군의 방재계획의 책정이나 시설?설비 등에서 이용 가능한 자원을 최대한 활용, 인재확보 등을 촉진한다. 또, 각종 훈련프로그램을 개발하고 주나 시군의 직원을 필두로 일반 시민들에게도 훈련을 실시한다. 방재계획담당자와 훈련담당자를 같은 부서에 두는 것은 훈련에 의해서 야기되는 제반문제들을 미리 계획단계에서 적절하게 반영할 수 있도록 하기 위함이다. 뿐만 아니라, 50개 주와 6개의 용역 스태프에 방재조정프로그램을 배치하고 있고, 수천 개의 시군에 응급대책을 위한 지원계획도 책정하고 있다. 준비부에는 일반 시민을 대상으로 방재연수를 위한 <국립재해연수센터(National Emergency Training Center:NETC)>가 있고, 거기에는 특수 강의나 워크 삽 등이 개최된다. 때에 따라서는 FEMA의 위성회선(Emergency Education Network:EENET)을 사용해서 강의가 미국 전역으로 배신되기도 한다.

③연방보험청(Federal Insurance ＊ Mitigarion Administration: Administor)

미국에서는 의회에서 매년 홍수 대책비가 증가되고 있기 때문에 1968년에는 홍수보험제도(National Flood Insurance Program:NFIP)를 설립했다. 국가홍수보험 계획이나 평가, 그리고 보험료 평가 및 효과 분석, 연방범죄 보험계획, 폭동 보험계획업무 등도 이 보험청에서 운영하고 있다. 또, 연방보험에 관한 프로그램을 조정하고, 재해발생시 피해경감 및 홍수방지 계획 등을 조정 감독하고 있다. 또, 연방보험국은 민간 보험회사와도 제휴해서 피해를 최소한으로 줄이는 방법도 개발하고 있다.

④미국 소방청(국)(U.S.Fire Administration:Administor:USFA)

화재로 인한 막대한 재산피해나 인명손실을 최소화하기 위해서 의회는 1974년에 화재방지법을 제정했다. 이 법에 의해서 미국소방청(국)(USFA)이나 소방대학교(National Fire Academy:NFA)를 설립하기도 했다. 또한, 소방청의 업무는 조정이나 지원 등으로 화재나 재해에 의한 생명과 재산손실을 최대한 경감시키고 있다. 특히 미국 소방국이나 소방대학교는 국립재해연수센터(NETC) 안에 있다.(자세한 것은 후술)

⑤대외 업무 지원국(External Affairs:Assistant Dir)

일명 외사부라고도 하는데 FEMA의 외부조직이나 대외 관계 업무를 전담하는 부서다. 대외업무지원국은 재난발생시 연방정부와 관련된 계획 및 정책개발, 연방재난관리청의 재난운영관리 등을 담당한다. 또, 방재에 대한 정보 수집과 유관기관과의 협조, 그리고 외부기관과의 공동 대응이나 공동작업 등에 관한 사무도 여기에서 수행한다.

⑥정보?기술 서비스국(Information Technology Services:Assistant Dir/CIO)

이 부서는 방재 조정에 관한 업무 및 모든 정보나 기술 서비스면에 관한 업무를 취급?진행시키고 있다. 즉, 방재에 관한 정보나 통신, 자동 데이터처리(Personal Computer, 휴대전화, 포켓 벨) 등 정보 기술 서비스가 보유한 자원은 모두 지휘자에게 제공한다.

⑦업무행정기획국(Administration ＊ Resource Planning:Assistant Dir/CFO)

FEMA의 지원업무에 불가결한 병참업무, 행정, 재정, 안전, 건강한 생활과 가정의 무사, 그 외의 각종 업무에 관련해서 지원한다.

(4)FEMA의 부설기관과 그 역할

①국립재해연수센터(National Emergency Training Center:NETC)>

재해연수센터는 연방수준의 FEMA의 방재?소방교육 연수기관으로 대지면적 11,400 평방미터에 22개 건물로 <방재 연수소(EMI)> <미국 소방청(USFA), 소방대학 포함(NFA)> <순국 위령비(The Fallen Firefighters Memorial)> 3개의 기관으로 구성되어 있다.

②미국 소방청(USFA)

소방청장 밑에는 국립재해연수센터(NETC), 소방 데이터센터(National Fire Data Center), 소방대학교, 소방계획과를 두고 있다. 또, 농무성에도 소방과가 있기는 하지만 농무성 소방과는 주로 국립공원의 소방을 담당하고 있고, FEMA와는 합의문서로 서로 협력하고 있다. 특히, 소방청이 중요시하는 소방 교육으로는 방재담당 간부교육이나 테러대책교육, 그리고 특수 기자재를 사용하는 훈련과 연수교육 등이 있다.

③소방대학교

1979년 미 연방정부가 농업대학(St. Joseph College)을 인수하여 개교한 대학으로 1981년 1월에 강의가 시작되었다. 2002년 8월 현재 463명의 학생을 수용하고 있으며, 전원이 기숙사에서 생활하고 있다. 각 개인마다 별실(침대, 책상, 직통전화, 소형냉장고, 화장실 및 욕실)과 별도의 세탁기가 준비되어 있다. 또, 17세 이상자에게는 술을 마실 수 있는 바나 노래방 시설도 개방되어 있다.

④연방보험청(USFA)

미국에 있어서 큰 재해의 하나인 홍수에 관해서는 민간보험제도 이 외에도 FEMA가 보험회사에 직접 재정지원을 하는 ‘국가홍수보험제도(NFIP)’가 있다. 이 보험제도는 1968년에 약 100여개의 보험회사들이 참여해서 설립되었다. 현재는 이 프로그램에 의해서 홍수피해를 연간 약 800만 달러나 경감할 수 있고, 또 홍수보험제도의 건축법에 따라 건설된 건축물은 그렇지 않은 건축물에 비해 무려 77%나 그 피해가 줄어들고 있다고 한다. 이 프로그램은 미연방 전역에 걸쳐서 약 19,000여개 이상 지역에서 이용되고 있다.

4)미국의 긴급방송시스템

긴급사태나 혹은 핵 공격 전후를 통해서 미합중국의 대통령이 국민들에게 전달하는 긴급메시지나 뉴스, 그 외 정보들은 국가의 흥망에 매우 중대한 영향을 미치게 된다. 따라서 정부는 가능한 한 다수의 국민을 핵 공격으로부터 보호하기 위하여 라디오나 텔레비전을 통해서 긴급방송을 하게 된다. 긴급방송시스템(emergency broadcasting system)은 유사시 합중국대통령이나 연방정부, 주정부, 지방자치체 정부가 상업방송국을 통해서 일반대중에게 정보를 전달하기 위한 것이다. 이 시스템은 자주적으로 제공되는 방송업계의 시설이나 요원을 활용하고 있으며, 운영은 연방통신위원회의 규칙이나 규정에 의해서 방송업계가 적극적으로 대응하고 있다.

(1) 긴급방송국의 인가

긴급방송시스템에 참가를 희망하고 규칙준수를 동의한 방송국에 대해서는 ?국가방위 긴급방송허가?(NDEA: National Defense Emergency Broadcasting Admission)를 하게 된다. 유사시에 긴급방송을 할 수 있는방송국은 이 NDEA가 인가된 방송국에 만 한한다.

(2) 긴급방송국의 보호

긴급방송국은 적의 공습이나 어떠한 긴급 상황에서도 방송을 계속할 수 있도록 특별자금에 의해서 프로그램을 제작할 뿐만 아니라, 전략적으로 중요한 장소에 있는 NDEA 방송국을 선정하여 ?보호? 조치를 취하고 있다. 각국의 방송시설에는 방사능 강하물의 방호설비와 긴급발전장치도 설치되어 있다. 방사능 강하물로부터 보호된 긴급대책본부가 있는 지역에는, 방송국과 긴급대책본부 사이를 라디오로서 연결된다.

(3) 긴급방송시스템 운용구역

각주는 방송국 서비스 지역 내에 있는 몇 개의 군(郡)으로 구성된 긴급 방송 시스템 운용구역으로 나누어져 있다. 연방통신위원회에는 긴급방송시스템 계획을 집행하기 위하여 모든 행정수단을 동원하여 방송업계 관계자들로 구성된 몇 개의 위원회를 설치하고 있다. 그 위원회는 다음과 같다.

? 긴급방송시스템 자문위원회------연방수준에서 구성

? 주 긴급사태통신위원회----------주 수준에서 구성

? 운용구역 긴급사태 통신위원회---지방수준에서 구성

캘리포니아에는 30개의 긴급방송시스템 운용구역이 있다. 주내의 거의 대부분의 FM/AM라디오 방송국 및 TV방송국이 국가방위 긴급방송허가(NDEA)를 받고 있으며 그 중에서 몇 개의 방송국은 방사성 강하물 보호설비가 설치되어 있다.

<긴급방송시스템 운영방침>

①연방통신위원회

긴급시스템은 미 승인된 소정의 계획과 표준적 운용순서, 게다가 연방통신위원회에 의해     서 정해진 규칙 및 규정에 따라서 운용 된다

② NDEA방송국

연방통신위원회의 규칙 및 규정에는 하나의 긴급방송시스템 운용구역에 있는 NDEA 방송국은 모두가 똑같은 프로그램을 방송하지 않으면 안 되도록 규정하고 있다.

③ 프로그램의 우선순위

최우선---대통령으로부터의 메시지(생방송)

제2우선---긴급방송시스템 운용구역에 관한 프로그램

제2우선---주에 관한 프로그램

제3우선---전국프로그램과 뉴스

④ 대통령의 메시지

대통령의 메시지와 전국프로그램, 뉴스는 기존의 상업방송용 네트워크를 통해서 방송한다.

주의 프로그램은 그 주의 긴급대책본부로부터 발신되어 주내의 VHF/UHF 무선 중계국을 통해서 주 전역에 방송된다. 긴급서비스국의 각 지역 긴급대책센터에는 주의 프로그램을 긴급방송시스템 운영구역 방송국에 송신하기 위한 설비도 완비되어 있다.

⑤ 방송의 테스트

긴급방송시스템의 시설, 시스템, 순서 등은 모든 분야에 걸쳐서 정기적으로 테스트를 실시한다. 주의 긴급방송시스템은 매월 테스트한다.

<긴급방송시스템의 가동>

? 긴급방송시스템의 가동

① 연방정부는 연방통신위원회로부터 면허를 받은 방송사업자 및 비규제대상이 되는 사        업자에 대해서는 긴급사태발생을 통보하고, 일반국민들에게는 이러한 방송사업자를         통해서 통보한다.

② 긴급사태 발동지령은 전쟁상태가 발생하고 미합중국 대통령이 지시한 경우에 한해서        발할 수 있다.

③ 합중국 대통령의 지시에 따라 적국의 공격을 받은 경우에는 백악관 통신청이 긴급방        송시스템을 가동할 수 있고, 연방긴급사태관리청은 경보발령후업무를 물려받게 된다.

④긴급사태 발동지령이 발령한 상태에서는 NDEA를 지정받지 않은 방송국은 모두 방송       을 중단해야 한다. NDEA를 지정받은 방송국은 긴급방송시스템이 가동되었다는 점을       전하여야 하며 공공정보나 미리 규정된 지시는 방송해야 한다.

⑤긴급방송시스템이 작동하게 되면, 국가경보시스템(NAWAS)에 의해 다음과 같은 메시       지가 전 미국에 방송된다.

“전국 방송국에 고한다. 긴급방송시스템을 가동했다. 다시 한번 말한다. 긴

급방송시스템이 가동했다”

이 메시지를 받은 시점에서 주 또는 지방자치 체의 긴급공공정보를 담당하는 부·국은 일반국민에게 지시나 정보를 전하고, 또 방송국에는 이러한 자료를 제공한다.

? 전쟁 이외의 긴급방송시스템의 이용

① 평상시에 있어서도 긴급방송시스템의 이용은 가능하고 권장된다. 따라서 지

역의 발전과 행정계획의 공시 등 여러 가지 방법이 검토될 수 있다.

3. 일본의 위기관리체제

일본은 2차대전 후 방위법에 의하여 군대(자위대)를 해외에 파견할 수 없을 뿐만 아니라, 군사적으로 상대방을 선제공격할 수 없도록 규정하고 있다. 단, 평화유지군(PKO)은 예외다.  이제는 핵무장에 관한 위험이나 1999년 이바라기현 도카이무라의 원전사고와 같은 사건은 언제라도 재연될 개연성이 충분히 있다. 따라서 2000년 5월에는 ?원자력재해대책특별조치법?(2000년 6월 시행)에 맞추어 ?원자력재해대책편?을 수정하게 되었다. 또, 2000년 12월에는 중앙 성청의 기구개편에 따라 수정하는 한편, 2002년 4월에도 ?풍수해대책편?과 ?원자력재해대책편?에 관해서도 수정을 가하여 <21세기형 방재체제>로 개편하게 되었다.

일본은 재난의 표본 국이라고 말할 수 있을 정도로 세계에서 재난이 가장 많이 일어나는 재해다발국이다. 특히 대규모 지진이나 태풍, 화산, 호우, 폭설, 해일, 홍수, 폭발, 방사능 유출, 선박의 조난, 항공사고 등 다양한 자연 재해가 끊임없이 일어나 해마다 막대한 인명 피해와 재산 손실을 가져오고 있다. 그러나 일본인들은 그때마다 그들 특유의 조직력으로 신속하게 대응하여 그 피해를 최소화하는데 성공하고 있는 나라다. 뿐만 아니라 ?부흥 작업?에 있어서도 다른 국가에서는 찾아 볼 수 없을 정도로 독특한 조직력을 가지고 있다. 따라서, 본고에서는 실제 일본은 재난 발생 전후를 통하여 어떻게 대응하였으며 어떤 방재조직으로 부흥 작업에 임했는가를 구체적으로 법적?제도적인 사례를 통해서 분석해 보고자 한다.

1) 재해방재(防災)의 기본 방침

?방재?라고 하는 것은 재난이 발생하기 쉬운 자연 조건하에서 조밀한 인구, 집약된 토지이용, 증가하는 위험물 등의 사회적 제 조건하에서 국가나 국토, 국민의 생명과 신체 및 재산을 재해로부터 보호하는 행정상의 시책이다. ?방재?에는 시간의 경과에 따라, ①재해 예방 ②재해 응급 대책 ③재해 복구?부흥의  3단계로 구분하고, 그 각각의 단계별로 국가나 공공 기관, 지방 공공단체, 주민 등이 혼연일체가 되어 최선의 대책을 강구하여 피해를 줄이는데 큰 역할을 하고 있다. 각 단계별 기본 방침은 다음과 같다.

(1)재해예방

① 국토 보전 사업 및 시가지 개발 사업 등으로 재해에 강한 국가와 시가지형성, 주요          교통 통신수단의 강화, 구조물이나 시설물 및 라이프 라인 기능의 안전성 확보

② 발재(發災)시 응급 대책이나 복구를 신속하고 원만하게 처리하기 위해서는 사전의          체제 정비, 시설이나 설비 기자재 등의 정비, 식료 음료수 등의 비축, 방재훈련 실시         등

③국민들의 방재활동을 촉진하기 위하여 주민들에게 방재사상과 방재지식의 보급, 자주        방재조직 등의 육성 강화,  볼런티어활동의 환경 정비, 기업방재 촉진

④ 예지?예측 연구, 공학적 사회학적 분야의 연구를 포함 방재에 관한 연구추진, 관측의         충실 및 강화, 방재시책의 활용

(2) 재해 응급 대책

① 재해 발생 징후가 파악되면 경보를 발령하고 주민들의 피난유도 및 재해미연 방지활         동

②발재직후 피해규모의 조기파악, 재해에 관한 정보의 신속 수집과 전달 및 그를 위한        통신 수단의 확보

③ 재해응급대책을 종합적, 효과적으로 행하기 위하여 관계기관의 활동체제의 확립 및         타 기관과의 제휴와 응급체제의 확립

④ 재해발생중에 그의 확대를 방지하기 위하여 소화?수방 등의 재해방재활동

⑤ 재해자에 대한 구조?구급활동과 부상자에 대한 신속하고 적절한 의료활동

⑥ 원만한 구조나 구급활동, 의료 및 소화활동 등을 지원하고, 재해자에게 긴급물자를         공급하기 위하여 교통규제나 시설물의 응급복구 장애물제거 등에 의한 교통의 확보         및 우선권을 고려한 긴급수송

⑦피해자들을 안전한 피난장소로 유도 관리하며 응급 가주택이나 임시 화장실 설치, 폐        기물처리, 방역활동, 유체의 처리 등의 제공으로 피난 수용활동

⑧ 피해자들의 생활 유지에 필요한 라이프 라인(life line), 즉 식료나 음료수 등 생활          필수품의 조달 공급

⑨유언비어 등에 의한 사회적 혼란을 방지하고, 적절한 판단과 행동을 촉구하기 위해         피재자들에게 정확하고 적절하며 신속한 정보를 전달

⑩ 방범 활동 등에 의한 사회질서의 유지, 물가의 안정, 물자의 안정 공급, 자원봉사 활        동, 의원 물자나 의연금, 해외에서의 지원에 대한 적절한 접수 등

(3) 재해 복구촵부흥

① 피재해지역의 복구?부흥에 대한 기본 방향의 조속한 결정과 사업의 계획적인 추진

② 피재(害)시설의 신속한 복구

③ 재해 재발 방지를 위하여 보다 쾌적한 도시 환경을 향한 방재지역 만들기

④ 적절하고 신속한 장애물들의 처리

⑤ 피재자에 대한 자금원조, 주택 확보, 고용 확보 등에 의한 자립 생활 지원

⑥ 피재중소기업의 부흥 등 지역 경제의 자립을 위한 경제 부흥의 지원

국가나 공공 기관 및 지방 공공단체는 서로 제휴하여 이들 재해 대책의 기본 사항에 관해서는 협력하여 추진하도록 한다.

2) 재해관련 기본법

앞에서도 언급하였지만, 1995년 7월에 새로 개정된 <방재기본계획>에 따르면 일본의 방재대책은 크게 3단계로 구분할 수 있다. 먼저 재해 발생을 미연에 방지하는 ?재해 예방 대책?과 재해가 발생할 경우 피해 확대를 최소화하는 ?재해 응급 대책?, 그리고 재해로부터 조기 복구하는 ?재해 복구·부흥 대책?으로 나눌 수 있다. 재해 대책에는 무엇보다도 먼저 정보 전달 체제가 중요하다. 재해 정보의 전달 체제에는 이 3단계 모두다 깊은 관련성을 갖고 있으나 그 중에서도 특히 ?재해 예방 대책?이나 ?재해 응급 대책?이 보다더 정보 전달 체제와 밀접한 관계를 가지고 있다. 그것은 정보 전달 체제에 따라서 인명이나 재산 피해에 심각한 영향력을 미치기 때문이다. 따라서 재해 정보는 1초라도 신속히 전달하는 것이 가장 중요하기 때문에 지정 행정기관이나 지정 공공 기관의 ?방재업무계획?, 또는 都?道?府?縣(도도부현:광역 지방자치 단체)이나 市町村(시정촌:기초 지방자치 단체 시?읍?동 단위)의 ?지역 방재계획? 등에 있어서도 재해 응급 대책에 대한 정보 전달 체계 및 정보통 신망을 법적으로 규정하고 있다.

한편 이러한 재난 관리에 대한 방재정보체계는 대체로 5개의 법규에 근거를 두고 있는데, 즉 ①재해 대책 기본법 ②소방조직법 ③수해방지법 ④기상업무법 ⑤대규모 지진대책 특별조치법 등이 근간이 되고 있다.

(1)재해대책 기본법

?재해대책 기본법?(1961년 시행) 제51조에는 ?지정 행정기관의 장 및 지정 지방행정 기관의 장, 지방 공공단체의 장 그 외 집행기관, 지정 공공 기관 및 지정 지방 공공기관, 공공단체나 방재상 중요한 시설 관리자는 법령 또는 방재계획에 정해져 있는 데로 재해에 관한 정보의 수집 및 전달에 노력하지 않으면 안된다?라고 규정하고 있다. 여기에서 말하는 재해 정보는 크게 9가지 영역으로 나누어서 다음과 같이 분류하고 있다.

① 재해의 발생일시, 장소, 구역, 재해의 발생원인, 진행 과정, 특질

② 강우, 강설, 하천 수위, 댐, 호수의 수위 상황

③ 주민의 생명이나 재산의 안부 상황 및 주민의 피난 상황

④ 인축, 건물, 농지, 산림, 어항, 하천, 해안, 도로, 철도, 항공 등의 피해상황

⑤ 수도, 가스, 전기, 통신 등의 피해 상황

⑥ 소방, 수방 등의 응급 처치 상황

⑦ 식량이나 그 외 긴급 보급 물자 및 수량

⑧ 위생 환경, 질병 발생의 상황 및 그에 대한 구호 조치의 여부

⑨ 의약품이나 그 외 위생 재료의 보급 등을 들 수 있다.

(2) 소방 조직법

?소방 조직법 제24조2항?(1947년 시행)에 의하면 ?비상사태시에 있어서 도도부현 지사의 지시? 도도부현 지사는 지진, 태풍, 수?화재 등 비상사태의 경우에 있어서 긴급히 필요하다고 인정될 때에는 시?정?촌장, 시?정?촌의 소방장 또는 수방법에 규정된 수방관리자에 대해서 ?재해방어의 조치에 관한 협정?에 따라 협정의 실시와 그 외 재해방어의 조치에 대해서 필요한 지시를 할 수  있다. 이 경우 지시는 소방청장관이 행하는 권고, 지도 및 조언의 취지에 따라서 행하지 않으면 안 된다.

재해의 방어조치라 함은 재해 방어의 방법, 타 시정촌에의 소방대의 출동, 재해용 기자재의 수송, 그 외의 응원 행위를 말한다.

(3) 수해방지법

?수해방지법 제10조?(1949년 시행)에 의하면 건설 대신 또는 도도부현 지사는 다음과 같은 경우에는 수방경보를 발할 수 있다고 규정하고 있다.

?(제10조) 1. 건설 대신은 홍수 또는 해일에 의해서 국민 경제상 중대한 손실을 가져올 위험성이 있다고 지정한 하천이나 호수와 늪 해안에 관해서, 도도부현 지사는 건설 대신이 지정한 하천, 호수 늪 또는 해안 이 외의 하천, 호수 또는 늪 해안에서 홍수나 해일에 의한 상당한 손해를 가져올 우려가 있다고 인정해서 지정한 곳에는 수방경보를 발하지 않으면 안 된다. 2. 건설 대신은 전항의 규정에 의해서 수방경보를 발할 때는 즉시 그 경보 사항을 도도부현 지사에게 통지하지 않으면 안 된다. 3. 도도부현 지사는 제1항의 규정에 의해서 수방경보를 발할 때, 또는 전항의 규정에 의해서 통지를 받았을 때는 도도부현의 수방계획에 따라 즉시로 그 경보 사항 또는 받은 통지에 관련된 사항을 관계 수방관리자나 그 외 다른 수방에 관련된 기관에 통지하지 않으면 안 된다?

수방경보의 발권자는 건설 대신 혹은 도도부현 지사로 이 경보가 발령하면 이미 정해져 있는 ?수방계획?에 따라서 수방단 및 소방 단이 출동함과 동시에 위험 지구 거주자에 대해서는 피난지시 등을 취할 수 있게 되어 있다.

(4) 기상업무법

?기상업무법(1952년 시행) 제13조?에는 ?기상청은 정부 령에 의해서 기상, 地象(지진 및 화산현상 제외), 해일, 만조, 파랑 및 홍수에 관해서 일반의 이용에 적합한 예보나 경보를 하지 않으면 안 된다?고 규정되어 있고, 또 ?제15조?에는 ?기상청은 기상, 해일, 파랑 및 홍수경보를 발할 때는 정령에 정해져 있는 데로 즉시 그 경보사항을 일본 전신 전화 주식회사(NTT), 경찰청, 해상보안청, 운수성, 일본 방송 협회(NHK), 건설성 또는 도도부현에 통지하지 않으면 안 된다. 경계의 필요성이 없어졌을 때도 똑같이 해야 한다. 2. 전항의 통지를 받은 일본 전신 전화 주식회사, 경찰청 및 도도부현의 기관은 즉시 그 통지된 사항을 관계 시?정?촌장에 통보하는 노력을 하지 않으면 안 된다. 3. 전항의 통지를 받은 시?정?촌장은 즉시 그 통지된 사항을 공중 및 소재지의 관공서에 주지시키기 위하여 노력하지 않으면 안 된다. 4. 제1항의 통지를 받은 해상보안청은 즉시 그 통지된 사항을 항해 중이거나 입항 중인 선박에게 주지시키기 위하여 노력하지 않으면 안 된다. 5. 제1항의 통지를 받은 운수성의 기관은 즉시 그 통지된 사항을 항행중인 항공기에 주지시키기 위하여 노력하지 않으면 안 된다. 6. 제1항의 통지를 받은 NHK는 즉시 그 통지된 사항을 방송하지 않으면 안 된다?라고 하는 규정이 있다.

(5) 대규모 지진 대책 특별조치법

?대규모 지진 대책 특별조치법?(1978년 시행) 제9조에는 경계 선언에 관해서 다음과 같이 규정하고 있다.

?제9조, 1. 내각 총리대신은 기상청 장관으로부터 지진 예지 정보의 보고를 받은 경우에 있어서는 지진방재 응급 대책을 실시할 긴급성이 인정될 때는 각의(閣議)를 거쳐서 지진 재해에 관한 경계 선언을 발함과 동시에 다음과 같은 조치를 취하지 않으면 안 된다.

① 강화 지역 내의 거주자, 체재자, 그 외의 자 및 공사의 단체(이하 ?거주자 등?을 말한다)에 대해서 경계를 취해야 한다는 뜻을 공시할 것.

②강화 지역에 관련해서 지정 공공 기관 및 도도부현 지사에 대해서 법령 또는 지진방재 강화 계획이 정해져 있는 데로 지진방재응급대책에 관련된 조치를 취해야 한다는 뜻을 통지할 것.

2. 내각 총리대신은 경계 선언을 발할 때 즉시로 해당 지진 예지 정보의 내  용에 관해서 국민에 대하여 주지시키는 조치를 취하지 않으면 안 된다. 이 경우에 있어서 내각 총리대신은 기상청 장관을 통해서 당해 지진 예지 정보에 관련된 기술적 사항에 관해서도 설명을 해야 한다?

또, 동법 제20조에는 ?재해 대책 기본법?의 준용 규정이 있고, 제51조(정보의 수집과 전달에 관해서)의 규정은 지진 예지 정보의 전달에 관해서, 제52조(방재신호)의 규정은 경계 선언이 발령될 경우에 있어서 방재에 관한 신호에 관해서, 제55조(도도부현 지사의 통지 등), 제56조(시촵정촵촌장의 경보 전달 및 경고)의 규정은 도도부현 지사 또는 시?정?촌장은 경계 선언이 발령된다는 것을 알았을 경우에는 준용하도록 되어 있다.

이상과 같이 재해 발생에 대한 우려나 재해발생시에는 재해 경보를 발령하기도 하고 피난 명령을 내리기도 하는데 이것은 모두다 위의 법규에 의해서 이루어졌음을 알 수 있다.

3)일본의 재난대응체제의 조직과 인력구조

재난 정보의 전달 체제는 재해시의 조직대응의 일부를 구성하고 있다. 재해 사회학에서는 재해시나 긴급사태에 있어서 나타나는 조직 구성을 긴급 사회 시스템(emergency social system) 이라고 부르는데, 이 조직은 평상시에는 잠재되어 있다가 재해시에만 현재화(顯在化)하는 조직이다. 예를 들면, 지진이나 풍수해 등 각종 재해로부터 국토 및 국민의 생명과 신체, 그리고 재산을 보전하기 위해 재해대책 기본법에는 방재에 관한 조직으로서 중앙에는 ①‘중앙방재회의’, 지방 도도부현에는 ②‘도도부현 방재회의’, 기초지방자치단체에는 ③‘시촵정촵촌 방재회의’ 등을 설치하고 있다. 이와 같은 방재회의는 행정기관 이외에도 일본 적십자사나 관계 공공기관 등의 참가로 재해 예방이나 긴급 재해 대책에 적절히 대처하기 위하여 방재계획을 작성하고 그에 대한 원활한 대응책에도 역점을 두고 있다.

중앙방재회의는 방재의 기본이 되는 방재기본계획을 수립하고, 각 지정행정기관 및 지정 공공기관에 있어서는 그 소장 사무 또는 업무에 관한 방재업무계획을 수립하며 지방방재회의는 지역 방재계획을 수립하고 있다. 또 재해방지법에 의하면 석유 콤비나아트 등 특별 방재구역에 관해서는 동법에 따라서 방재본부를 설치함과 동시에 지역방재계획도 수립하고 있다. 재해발생시 방재상 필요하다고 인정될 경우에는 국가는 비상 재해대책본부(재해 규모가 특히 대규모이거나 긴급한 사태발생시), 도도부현 및 시촵정촵촌장은 재해 대책 본부를 설치해서 재해에 대응하고 있다. 지방방재회의는 도도부현(지사)과 시?정?촌장에 각각 설치되어 있다.

(1)21세기형 새로운 중앙방재체제의 출범

2001년 1월6일부터 중앙부처가 통폐합됨에 따라서 방재체제도 대폭 개편되어 새로운 체제가 출범하게 되었다. 특히, 지금까지의 국토청방재국은 새로 발족된 내각부로 이관시킴과 동시에 내각부에 방재담당을 신설하여 재해의 예방에서부터 부흥에 이르기까지 이전보다는 훨씬 더 폭넓고 보다 강력한 통합조정권을 발휘하게 하였다.

<내각부(內閣府)에 방재담당을 설치>

내각부는 내각관방의 종합전략기능을 강화하기 위하여 기획입안, 종합조정 등 새로운 기능을 부여하고 있다. 또, 내각의 중요정책에 관해서 행정각부의 시책을 통일하기 위하여 특명대신을 두고, 강력하고 신속하게 정책을 조정할 수 있도록 하였다. 이를 위하여 내각관방에는 내각위기관리감, 내각관방부장관, 내각심의관, 내각참사관을 두고, 다른 한편으로는 내각부에 정책통괄관, 심의관, 참사관(방재담당)을 두고 있다. 특히, 내각관방의 위기관리 부문과 내각부 내의 방재부문은 평상시에도 긴밀하게 정보를 교환하고 의사소통을 나누는가 하면, 내각이 일체가 되어 신속하고도 원만하게 위기관리나 방재대책에 대응할 수 있도록 하였다. 예를 들면, 국토청 방재국을 내각부로 이관한 뒤에도 ?중앙방재회의?를 두고 있다.

(2) ?중앙방재회의?의 조직도

<표 8-1>                  2002년 8월 현재

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?             중   앙   방   재   회   의            ?   자문       ?  ?   내  ?

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?회장 ?내각총리대신                                  ?   ???→      ?  재   총  ?

??????????????????????????????????????????????????????   답신       ?  담   리  ?

?위원 ?방재담당대신   ?지정공공기관    ?학식경험자   ?   -??→      ?  당   대  ?

?     ?방재담당대신   ?의 장(4명)      ? (4명)        ?   의견개진   ?  대   신  ?

?     ?이 외의 전각료 ?                ?             ?              ?  신       ?

?     ?   17명 이내   ?                ?             ?              ?           ?

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?????????????????????????????????  ? ?동해지진에 관한    ?

?        간사회                 ?  ???  전문조사회       ?

?????????????????????????????????    ?(중앙회의의 의결에 ?

? 회장   ?   내각부 대신정무관  ?    ? 따라 설치)        ?

? 고문   ?   내각 위기관리관    ?    ?????????????????????

? 부회장 ?   내각부 정책통괄관  ?

?        ?      방재담당        ?

?        ?   소방청차장         ?

?        ?   각부 성청국장 급   ?

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중앙방재회의 위원명단(총 26명)

(2001년 1월에 새로 합병된 행정기구에 의함)

(3)중앙방재회의의 역할

중앙방재회의는 내각관방의 위기관리 기능을 강화함과 동시에 위기관리에 대한 기본방침을 기획입안하고 있다. 또, 위기관리기능을 가진 내각관방과 내각부는 언제나 중앙방재회의와도 사무적인 차원에서 긴밀하게 연대하는가 하면, 사후 조정역할도 적절하게 행할 필요가 있다고 보고 있다.

? 방재기본계획 및 지진방재계획의 작성 및 그의 실시와 추진

? 비상재해발생시 긴급조치에 관한 계획 작성 및 그의 실시와 추진

? 내각총리대신?방재담당대신의 자문에 응해 방재에 관한 중요 사항의 심의

(방재의 기본방침, 방재에 관한 시책의 종합정리, 재해긴급사태 포고 등)

? 방재에 관한 중요사항에 관해서 내각총리대신 및 방재담당대신에 의견 요청

(4)지역방재회의

상당 규모의 재해가 발생 또는 발생할 우려가 있을 경우에는 도도부현 또는 시촵정촵촌에 있어서는 경계를 강화하고 방재활동을 강력히 추진하기 위하여 도도부현 지사, 또는 시촵정촵촌장을 본부장으로 하는 재해대책본부를 설치한다. 또, 도도부현에는 모두 소방방재를 주관하는 과가 설치되어 있으며, 재해대책기본법 등에 근거하여 사무를 집행하고 소방조직법에 따라서 시정촌을 지도하고 있다. 또, 대규모 지진에 대비하여 지진 대책을 전담하는 과(실)를 설치하고 있는 현도 있다. 특히 지난번 한신(阪神)대지진 이후는 도도부현에 있어서 방재의 역할이 중요시되고 있는 가운데 소방방재 주관과의 조직이 크게 확충 강화되었다.

시정촌의 경우는 방재담당부?과 또는 소방 본부가 방재회의, 방재계획 등에 관한 사무를 관장하고 방재대책도 종합적이고 계획적으로 추진하고 있다. 또한, 돌발적인 대규모 재해 발생에 대비하여 소방방재 주관과 등에 있어서는 야간이나 휴일 등에도 정보의 수집과 연락 체제를 강화하였다.

① 지역방재계획의 현황

지역방재계획은 도도부현 또는 시정촌이 지역 실정에 맞게 당해 지역의 방재기관이 방재에 관해서 처리해야 할 업무의 대강 및 재해 예방, 재해 대응, 재해 복구에 관한 대책 등을 정한 방재에 관한 종합적인 계획이다. 2002년 4월 1일 현재 전 도도부현의 지역방재계획이나 시정촌의 지역방재계획은 거의 모두가 단체로 작성되어 있다. 한편 일반 방재계획과 구별해서 별도의 특정 재해대책계획을 수립하고 있는 단체도 있다.

② 방재평가의 추진

방재평가라고 하는 것은 재해유인(지진, 태풍, 호우 등), 재해소인(급경사지, 연약지반, 위험물 집중 지역 등), 재해 이력, 토지 이용의 변천 등을 고려해서 종합적이고 과학적인 방법으로 지역의 방재위험성을 파악하는 작업이다. 또한 방재평가는 지역방재계획 속에 포함되어 있는 여러 가지 사업이나 시책의 실효성을 확보하기 사전 점검작업인 것이다.

여기에서 소방청은 방재평가 실시에 관한 매뉴얼을 작성함과 동시에 지방 공공단체에 대해서도 그 실시를 지도해야 한다. 2002년도에 방재평가를 실시한 후에 지역방재계획을 수정한 시정촌도 10여개 단체나 된다. 게다가 방재평가 실시에 관련된 경비의 일부는 특별교부세에서 지출하고 있다.

③ 지구별 방재카르텔 정비

지구별 방재카르텔은 촌락이나 자치회, 학교구 단위 등으로 재해에 관련된 각종 정보나 당해 지역의 특성 등을 고려하여 지도나 대장 등에 알기 쉽고 일람성 있게 정리해야 한다. 이것은 행정기관의 방재대책에만 사용되는 것이 아니라, 주민의 자주적인 방재활동의 지침으로서 방재의식, 방재지식의 향상에도 중요한 자료가 된다.

소방청에서는 지구별 방재카르텔의 매뉴얼을 작성함과 동시에 지역방재계획을 수정할 때에도 지구별로 방재카르텔을 정비하도록 지도도 하고 있다. 또, 지구별 방재카르텔 작성에 소요되는 경비의 일부는 특별교부세에서 지출하도록 하고 있다.

Ⅲ. 우리나라에 있어서 재난보도의 문제점

2002년은 우리나라에 있어서 ‘재난의 해’라고 해도 과언이 아닐 정도다. 특히, 태풍 ‘루사’의 경우는 인명피해만 해도 무려 130여명이나 사망했고 재산피해도 8조원이 넘을 정도로, 우리나라 역사상 가장 많은 피해를 입은 한해였다. 또한, 2003년은 2월18일에는 대구에서 ‘지하철 방화사건’이 일어나 200여명이나 사망자를 낸 엄청난 충격적인 사고가 일어났다. 이와 같이 우리나라는 1990년대 들어와서는 대형 사건이나 사고가 꼬리를 물고 일어나고 있다. 그 대표적인 것 몇 개 만 들어보면, 청주 우암상가 아파트 붕괴사건, 구포역 열차 탈선사고, 아시아나 항공기 추락사고, 서해 페리호 침몰사고, 성수대교 붕괴사건, 충주 유람선 화재사고, 아현동 가스폭발사고, 대구 지하철 공사장 가스폭발사건, 삼풍백화점 붕괴사건, 시 프린스호 침몰사고, 괌의 칼기 추락사고 등등을 들 수 있다.

그런데 문제는 이러한 재난이 일어날 때마다 관계당국은 근본적인 대응책보다는 임시미봉책에만 급급했고, 우리 언론보도태도 또한 문제해결이나 근본적인 대안제시 보다는 관계자들의 책임추궁이나 무책임성을 비난하는데 초점을 맞추어왔던 것도 사실이다. 뿐만 아니라, 재해나 재난보도에 있어서는 각 언론사별로 <보도매뉴얼>이나 <가이드라인>이 제대로 만들어져 있지 않아서 피재자들의 프라이버시나 인권을 침해하는 경우도 있었다. 따라서 본고를 통해서 몇 가지 사례들을 짚어보고 문제해결에 접근하고자 한다.

1. ‘성수대교 붕괴사건’

1994년 10월21일 오전 7시38분경 한강을 가로지르는 성수대교가 붕괴되어 32명이 사망하고 17명이 중상 당하는 일대참사가 일어났다. 사고는 마침 아침 등교시간이라서 버스에탄 여학생들과 출근하던 직장인들이 영문도 모르는 채 차에 탄 채로 한강에 추락하는 끔찍한 사고였다. 한마디로 말해, 이들은 서울시 건설관계책임자나 동아건설 시공 관계자들의 부실시공에 의해 희생당한 것이다. 성수대교는 고 박정희 대통령이 한강의 기적을 국내외에 과시하기 위하여 건설된 교량으로 철강제도 포항제철에서 생산된 국내 철강제로 순수히 우리의 기술로 건설된 다리이다. 그런데 이 같은 상징적인 교량이 15년 만에 그것도 부실시공에 의해 붕괴되었다는 것은 우리 국민들의 자존심에도 커다란 충격을 안겨주었던 사건이다. 특히, 수도 서울의 강남 북을 왕래하던 1100만 여명의 시민들은 잠재적인 피해자로 충격과 분노에 휩싸이게 되었다.

당시 언론은 속보성을 이용하여 충격적인 장면을 국민들에게 생생하게 전달함으로서 국민들의 알권리 신장에는 크게 기여하였다. 또한 다른 한편으로는 사건발생 직후 우리 언론은 서울시 관계자나 건축시공자, 감리자 등 관계책임자 처벌에만 강도 높게 비판한 나머지, 문제해결의 본질에는 그다지 접근하지 못하였다는 지적이다. 오히려 정부와 시민 간에 갈등 구조만 만들어 놓고 피해자 가족들의 보상금 협상문제나 재발방지 등에는 소홀한 감이 없지 않았다. 특히 방송의 경우는 피해자 가족들이 관계당국에 분통을 터뜨리거나 시신 앞에 처절하게 절규하는 장면들만을 집중적으로 보도하였다. 일반적으로 미국이나 일본 등의 재해보도태도는 일단 재난이 발생하면, 먼저 국민들의 생명과 재산보전을 최우선으로 하고 나중에 피해보상이나 문제해결 수순으로 보도 패턴이 진행된다. 그런데 우리 언론은 이와는 반대로 재산이나 생명 구출보다도 시공자나 책임자 처벌에만 너무 여론을 들끓게 하는 경우가 많다. 이는 일시적으로는 국민들의 불만이나 분노는 다소 해소시켜 주었을는지는 몰라도, 오히려 근본적인 문제해결에는 장애가 될 수도 있다. 성수대교 붕괴사건을 둘러싼 언론보도는 처음부터 관계책임자나 정부당국의 책임자 처벌에만 열을 올린 나머지 정부와 국민들 사이에는 불신의 골만 깊게 하였을 뿐, 피해자들의 구제에는 그다지 도움이 되지 못했다는 점이다. 결과론 적으로는 구속 기소됐던 17명도 모두 무죄 또는 집행유예로 석방되고 말았으니 언론도 이에 대한 책임은 면할 길이 없는 것이다.

2. ‘대구 상인동 가스폭발사고’

1995년 4월28일 대구 상인동 지하철 공사장에서 가스가 폭발하여 98명이 사망하고 150여명이 부상당하는 대참사가 일어났다. 때마침 이날도 아침 등교 길이어서 영남중학교 학생들 50여명이 한꺼번에 참변을 당하는 사고였다. 당시는 6.27 지방선거를 한 달가량 앞둔 시점이어서 정치적으로도 미묘해 주민들이 민감한 반응을 보일 때였다. 정부도 이홍구 국무총리와 내무부장관을 직접 현지에 파견하는 한편, 김영삼 대통령도 현지를 방문하여 이 지역을 <특별재해지역>으로까지 선포하게 된다.

그러나 당시 지역신문인 ?매일신문?(4월29일자 석간)은 ‘사상 최악의 지하철사건’ 등등으로 톱뉴스로 취급하고 있는데 비하여, MBC, KBS는 정규방송을 이유로 생중계를 하지 않고 정규뉴스 시간에만 보도하게 되었다. 또, 오후에도 고교야구 결승전은 중계방송 하면서도 가스폭발사고 소식은 자막으로 처리하였다. 이러한 각 방송사의 보도태도에 대구 시민들은 분통을 터뜨리기도 했다. ?매일신문?(4월29일) 보도에 의하면, 시민들은 성수대교 붕괴사건 당시에는 평일인데도 불구하고 하루 종일 TV방송사들이 낮방송까지 생중계로 방송하면서, 그것보다 훨씬 더 큰 사건인 대구 가스폭발사건은 왜 생중계를 하지 않느냐, 대구 시민들의 죽음은 죽음도 아니냐고 분노를 표시했다. 시민들은 ‘전국방송이 아니라도 지역민들을 위해 사고현장 생중계를 했었어야 한다.’고 주장하면서 엄청난 시간을 들여 현장 중계했던 성수대교 붕괴사건을 예로 들었다. 또 일부 시민들은 그 후 삼풍백화점 붕괴현장 보도를 접하면서, 또 한번 ‘서울 시민만 시민이냐 생중계는 그만해’라는 등등의 항의 전화가 각 언론사에 빗발쳤다고 한다. 이는 분명히 재난보도에 있어서 형평성의 원칙이나 가이드라인 적용에 문제점이 있었다고 본다. 그러나 실제로 이런 문제들은 방송사들이 마음만 먹으면 기술적으로도 얼마든지 처리할 수 있는 간단한 문제다. 갑자기 전국중계는 불가능하다고 하더라도 지역중계만이라도 했으면 비난받지는 않았을 것이다.

물론 지역방송사의 인력이나 장비부족, 서울 본사에서 관리하는 편성 권 등을 지역방송국이 임의로 바꿀 수는 없는 일이다. 그러나 피해자 가족들은 오직 오후 고교야구 중계방송 도중 간간이 흘러나오는 자막방송에 의존할 정도였으니 항의하는 것은 어쩌면 당연한 일인지도 모른다. 이에 대해 방송사 기자들은 그렇지 않아도 연이어 터진 대형사고로 김영삼 정부가 시민들로부터 <사고 공화국>이라고 하는 오명을 받고 있는 터에 심각한 대정부 이미지 실추가 불가피한 사건을 사전에 차단하고자 하는데 목적이 있었다고 지적하는 이도 있다. 아무튼 당시 대구에서는 김영삼 정권의 지지도가 상당히 떨어진 상태에서 4대 지방선거를 목전에 두고 있었기 때문에 여론을 의식한 방송사의 생중계 포기가 아니겠느냐 하는 의견도 없지 않았다. 당시 한국일보와 고려대 신문방송연구소, 미디어리서치가 공동으로 조사한 여론조사에 의하면, 설문 응답자 중에서 88%가 지방선거에 영향을 미칠 것이라고 응답했다고 한다. 나중 선거 결과도 민자당 이의근 후보보다도 무소속 문희갑(文熹甲) 후보가 대구시장에 당선되었다.

물론, 방송사들도 성수대교 붕괴사건에 대한 생중계 이후 방송위원회나 방송개발원(방송영상산업진흥원 전신)> 등으로부터 따가운 질책이 있었기 때문에 보다 신중한 보도태도를 취하려고 하다가 오해를 샀을 수도 있다. 고베 지진당시 일본방송사들이 보여준 재해보도태도와 우리나라의 방송사의 경우는 상당히 대조적이다. 어떠한 이유라 하더라도 ‘재해시에 있어서 지역방송의 역할’이라는 막중한 측면에서 본다면, 그에 합당한 지역방송으로써의 책임은 면할 수가 없는 일이다. 지역에 기반을 둔 방송사로, 그것도 재해가 발생하여 수십 명의 지역주민들의 사상자가 발생한 상황에서는 주민들을 위로하고 안심시켜줄 의무가 있다. 지역방송사의 <윤리강령> 속에는 반드시 ‘지역문화의 창달’이나 ‘지역경제의 활성화’내지는 ‘지역발전에 공헌’하겠다고 하는 등등의 문구로 언급되어 있을 것으로 본다. 따라서 지방화시대에 있어서 지역분권이나 지역방송의 역할이라는 시점에서는 이 부분에 대한 더 많은 연구가 필요할 것으로 본다.

3. ‘삼풍백화점 붕괴사고’

1995년 6월29일 서초동에서 삼풍백화점이 붕괴되어 502명이 사망하고 6명이 실종되었으며 937명이 부상당하는 수도권 최대참사가 발생했다. 완공한지 불과 6년밖에 안 되는 건물이 불과 30초 만에 지상5층 지하 4층 건물이 순식간에 붕괴되고 말았으니 실로 어처구니없는 일이 아닐 수 없다. 삼풍백화점의 경우도 그 붕괴 원인은 성수대교와 마찬가지로 부실시공에다 서초구청관계자의 감독부실이 가장 큰 문제점으로 지적되었다.

방송도 이 사건이 터지자마자 속보성을 이용하여 신속히 대응, 즉각 “재해방송체제”로 돌입하게 되었다. KBS는 물론, MBC, SBS, YTN까지도 각각 독자적인 방송망을 구축하고 현장중계를 하게 되었다. 갑자기 도시한가운데서 일어난 사건이라 테러를 방불케 할 정도로 처참한 광경이 전개되었다. 초기의 보도단계는 너무나도 단조롭고 원시적인 곡괭이의 구조작업 보도에서부터 나중에는 생환자 중심의 보도태도에 이르기까지 보도태도의 패턴이 급격하게 바뀌게 되었다. 마침내는 단순하고 흥미로운 보도태도를 넘어서서 선정적이고 상업적인 보도태도가 등장하게 되었다. 따라서 본래의 사명인 방송의 재해보도 기능은 망각한 채 <피재자중심 보도>에서 <시청자중심 보도>로 그 보도패턴이 변하게 되었다는 점이다. 그 결과 실제로 위로 받아야 할 실종자나 피재자 가족들은 생환자 중심의 보도 그늘에 가려져 오히려 그들이 필요로 하는 구난정보는 뒷전으로 밀려나게 되었다. 따라서 재난보도는 <산 자보다는 죽은 자>, <강자보다는 약자>, <생환 자보다는 피해자 측>에 훨씬 더 비중을 두는 보도를 해야 한다. 그러면 삼풍백화점 붕괴사건을 둘러싼 보도태도의 몇 가지 문제점을 지적해 보고자 한다.

첫째, 대부분의 언론보도는 본래의 사명인 재해보도 그 자체보다는 정부나 관계당국에 대한 비판보도가 주류를 이루었으며, 또한 사건초기에는 삼풍백화점 사주나 경영진에 대한 도덕성 비판보도, 여론재판 등등에 상당한 부분을 할애하였다. 그 결과 시민들의 불만을 해소하는 화풀이 한풀이식 보도에는 어느 정도 위로가 되었을지는 모르지만 근본적인 문제해결을 위한 대안 제시나 재발방지 등 논리적인 접근에는 상당히 미흡했다는 점이다.

둘째, <재해대책본부>에 대한 밀착취재가 거의 없었다는 점이다. 대체적으로 모든 사건사고는 <재해대책본부>에서 사건해결을 위해 직접적으로 지휘하고 있다. 물론 동 본부는 사고발생 1주일이 지난 후에 설치되었을 뿐만 아니라, 구청관계자들도 수뢰혐의에 휩싸인 나머지 실종자의 집계조차도 하루아침에 2배로 증가하는 어처구니없는 상황까지 벌어지기도 했다. 따라서, 언론은 <사고대책본부>나 관계당국의 발표에만 의존하지 말고 언론사 자체적으로도 상세한 추적조사로 확인하는 노력을 다해야한다.

셋째, 언론은 너무 검찰이나 경찰의 합동수사본부에만 의존한 나머지 언론보도는 발표저널리즘이 되어 버렸다. 따라서 언론사 본연의 임무인 사고의 원인 규명이나 실종자들의 구조, 그리고 피해자들의 안부 확인작업 등에 관해서는 소홀히 취급했다는 비난을 받기도 했다.

넷째, 포토라인이 설치되지 않아서 구조정보에 대한 각 방송사의 취재경쟁이 너무 치열하였다. 각사들은 구조자의 실명을 이유로 사진촬영을 금지한 경우에도 막무가내로 셔터를 누르곤 한 것은 취재기자들의 재난보도에 대한 취재태도에도 문제가 있었다.

다섯째, 시체발굴과 함께 희생자의 유족들이 오열하는 숙연한 장면을 클로즈업 시키는가 하면, 다른 한편으로는 최명석군이나 유지환, 박승현양 등의 생환자에게는 마치 전장에서 돌아온 개선장군과도 같이 연일 특집으로 드라마틱하게 연출하였다. 그 내용도 ‘남자 친구가 누구’라든가 ‘무엇이 제일 먹고 싶은가’ 라는 등등의 시시콜콜한 이야기에서부터 가족상황이나 학교, 성격 등 심지어는 개인적인 프라이버시에 관한 깊숙한 내용에 이르기까지도 본인의 의사와는 무관하게 노출되기가 일쑤였다.

여섯째, 선정성, 상업성 보도에 대한 문제도 여전히 숙제로 남아 있었다. 초상권 침해 문제가 제기될 수 있는 장면이 계속 보도되는가 하면, 상업주의 심리가 등장하여 생환자들은 하루아침에 유명인이 되어 CF출연이나 영화제작까지 제안 받는 등 한편의 소설과 같이 극적인 장면이 연출되기도 했다. 반면에 넋을 읽고 실의에 빠져있는 실종자 가족들에 대한 따뜻한 배려나, 사경을 넘나들며 한사람의 생명이라도 구출하려고 노력하는 구조대원들의 리스크 등에 대한 이야기는 상당히 소홀히 다루어진 감이 없지 않았다.

4. 시 프린스(Sea Prince)호의 기름 유출사건

1995년 7월23일 오후 2시5분경 14만 톤급 대형 유조선 시 프린스호(호유해운소속)가 전남 여천군 남면 소리도 동쪽 8Km 앞바다에서 태풍 속에 좌초되어 예인 도중 침몰해 국내 해운사상 최악의 해양오염 사건이 발생했다. 원유를 60만 배럴(9700톤)이나 실은 시 프린스호는 마침 비바람을 동반한 제3호 태풍 페이(Faye)에 의해 선체에서 유출된 벙커 C유가 삽시간에 남해일대를 뒤덮게 되었다. 특히 전남 고흥에서 경남 통영에 이르는 반경 100여Km의 남해청정해역에 설치된 가두리양식장등 어패류 축양시설과 다도해 한려해상국립공원은 치명적인 타격을 입게 되었다.

그런데 당국에서는 사태의 심각성을 파악하지 못하고 신속히 대응하지 못했을 뿐만 아니라 언론도 사태의 심각성을 깨닫지 못했다. 그 결과 좌초된 지 며칠이 지난 후에야 심각성을 인식하게 된 언론이나 정부 당국자에게는 방재작업에 비상이 걸리게 되었다. 그러나 때는 이미 늦어서 기름띠가 벌써 울산 앞바다에까지 올라와 그 피해가 심각하게 확산된 뒤였다. 그때서야 부랴부랴 일본의 전문해난구조 선박인 고요마루호(2000톤)를 현장에 급파하는 한편 싱가포르에도 기름띠를 전문으로 제거하는 특수 방제작업용 구조선박의 협조를 요청하게 되었다. 만약 남해 청정해역에 기름오염이 심각해서 양식어업이 불가능하다고 가정한다면 세계에 자랑하는 양질의 수산자원의 수출은 물론 이로 인한 경제손실은 심각할 것이다.

이 밖에 1993년 목포 아시아나 항공기 추락사건 보도 때에 있어서도 여성 피해자의 신체가 과다 노출된 채 구조되는 장면을 몇 번이고 반복 보도하여 MBC가 방송위원회로부터 경고 받아 사죄방송 한 일도 있다. 선진국에 있어서는 이미 그와 같은 보도는 재해방송의 금기사항으로 알려져 있다. 선정성 문제나 보도윤리, 그리고 프라이버시 침해문제 등등에 관한 것은 재해보도에 있어서 일종의 덫이라고도 말할 수 있다. 따라서 이런 것 들을 매끄럽게 처리할 수 있는 능력이 바로 선진언론이다. 때문에 우리는 재해보도에 대한 선진국들의 방송사례들을 분석하여 연구함과 동시에 이들에 대한 새로운 보도매뉴얼을 검토할 필요가 있다.

5. 대구 지하철 방화참사

<재난의 발생>

2003년 2월18일 오전 9시52분경 대구광역시 지하철 1호선 중앙로 역 구내에서, 이곳에 정차해 있던 1079호 전동차(기관사 최정환:34세)에서 불이나면서 참사가 발생했다. 사고의 발단은 전동차 5호 객차 안에서 용의자 김대한(57촵대구시 서구 내당동)씨가 바닥과 좌석 에 휘발유를 뿌린 뒤 라이터로 방화하여 야기된 대형 재난이다. 불은 순식간에 좌석과 천정 등을 통해서 1079호 전동차 전체로 번졌고, 마침내 4분 뒤에는 맞은편 철로에 도착한 1080전동차(기관사촵최상열:39세)에게까지 옮겨 붙게 되었다. 이 사고로 3월15일 현재 197명이 사망하고 146명의 부상자와 201여명의 실종자를 내는 등 국내 참사 중에 4번째로 희생자가 많이 발생한 대형 사고다. 마침내, 1995년에 일어난 삼풍백화점 붕괴사고와 2002년 태풍 ‘루사’ 피해에 이어 세 번째로 “특별재난지역”으로 선포되었다.

<재난관리 및 대응 방법>

이번 지하철 참사는 불특정다수를 향한 한 개인의 화풀이식 테러행위가 발단이 된 것이지만, 위기에 대한 평소의 관리나 위기 발생시의 대응이 좀더 신속 정확하게 이루어졌다면 대형 참사로는 발전하지 않았을 것이다. 말하자면 지하철 관계자들이나 우리 국민들의 안전 불감증이 함께 어우러져 끝내 대형 참사를 불러오게 되었다고 할 수 있다. 직접적으로는 기관사나 사령실, 그리고 지하철 관계자들의 부실한 방재관리가 위기를 자초한 것이다. 녹취록을 자세히 분석해 보면 초기대응 ‘허둥지둥 5분’이 참사를 키웠다는 지적이다. 또, 이번 참사는 다음과 같이 전동차 내 첫 화재 발생 이후 4번이나 참사를 피할 수 있는 기회가 있었는데도 불구하고 초동대응을 잘못하여 참사를 자초했던 것으로 나타났다.

(1)화재발생(18일 9시52분) 직후인 9시53분33초, 검은 연기 등 ‘이상 징후’가 CCTV에 약 1분30초 동안이나 계속 나타났으나 이를 이상히 여긴 공사 직원이 없었다는 점이다. CCTV를 볼 수 있었던 근무자는 해당 중앙로 역에 6명, 중앙로 인근 7개역을 관리하는 반월당 역 2명, 종합사령실 관계자 2명 등 10여명이나 됐지만 화재발생을 이상히 여긴 직원은 아무도 없었다. 또, 1079호 기관사 최정환씨는 53분이 채 되기도 전에 발생한 화재 사실을 55분에야 알려 희생자를 줄일 수 있는 첫 번째 기회를 놓쳤다는 것이다. 게다가, 기관사는 “전동차에 화재가 발생했다” 가 아니라, “중앙로 역에 화재가 발생했다”고 사령실에 보고해 사령실이 화재의 위치나 규모를 제대로 파악하지 못했다.

(2)9시55분30초 진천행 방향의 1080호 전동차가 대구역에서 중앙로 역을 향해 출발하던 장면을 모니터로 확인한 사령실은 모든 열차에 “중앙로 역에 진입시 조심해 운전하여 들어가시기 바랍니다. 지금 화재 발샐 했습니다.”라고 했다. ‘화재발생시 초기진압에 실패할 경우, 진입열차는 무정차로 통과 시키고 후속열차는 반드시 중지시켜야 한다’는 ‘종합안전방재관리계획서’의 수칙을 무시하고 ‘주의운행 하라’고만 지시했다. 이는 결과적으로 가장 피해가 심했던 1080호 전동차를 사고현장으로 밀어 넣은 꼴이 됐다.

(3)중앙로 역으로 들어서던 1080호 기관사 최상열씨가 중앙로 역 진입 200여m를 앞두고 짙은 연기를 목격했을 9시56분경 화재사실을 제대로 파악, 진입 전 전동차를 급정거해 후진하거나 무정차로 통과했다면 사고를 피할 수도 있었다.

(4)1080호 기관사가 중앙로 역 도착 후 문을 열어 유독가스 냄새를 맡은 직후 정확한 상황만 판단했더라면 즉시 승객이 빠져나갈 수 있었다. 어이없게도 그는 20여분을 우왕좌왕 하다가 휴대폰을 들고 혼자 대피한 것으로 알려졌다.

(5)화재발생 후 출동한 소방대원들은 4개의 지하출입 통로에만 진입을 시도한 나머지 화재발생 3시간 반이 지난 오후 1시30에야 지하 3층 현장접근이 가능해 피해가 커졌다는 분석이다. 예를 들면, 지하 출입구는 당시 화재직후 지하화재의 독가스 배출구가 되어 원천적으로 접근이 매우 어려운 실정이었다. 그렇다면, 중앙로역의 좌우에 위치한 대구역(중앙로 역에서 약900m거리)과 반월당 역(약700m거리) 양쪽에서 화재현장으로 접근을 시도했다면 10분 이내에 진입이 가능해 훨씬 희생자를 줄일 수 있었다는 지적이다.

중  대

앙  구

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대곡역  ????????????????? 안심역

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<언론의 보도 내용>

대구 화재참사를 제일먼저 보도한 매체는 연합뉴스(통신사)로 오전 10시16분쯤에 제1보를 전했다. 신문으로는 역시 지역신문인『매일신문』이 18일자 석간에서「지하철 전동차 방화?120여명 사상」으로 1면 톱으로 보도한 게 최초이다.

<2월19자> 조간부터 각 신문들이 일제히 화재사고를 톱뉴스로 취급했다. 조선일보의 경우는 1면 톱으로,「대구지하철 200여명 사망촵실종」을 필두로「범인, 휘발유통 떨어뜨려 화염」「“엄마, 숨 못 쉬겠어 구해줘요” 휴대폰 절규」「“연기 들어온다.” 5분간 문 닫아 피해 더 키워」「“서울대 합격해 놓고” 딸 잃은 부모 넋 잃어」「“한명이라도 더” 유독가스 뚫고 목숨 건 구조 」등으로 당시 참혹하고 급박한 상황을 생생하게 보도하고 있다. 중앙일보는「대구지하철 방화 120여명 사망」을 1면 톱으로 싣고,「맞은편 열차 ‘불구덩이 역사’ 진입」「암흑 속 불길-연기 퍼져 ‘아수라장’」「“숨을 못 쉬겠어요? 엄마 사랑해”」「화학 내장재 타며 유독가스 내뿜어」「“지하에 10명 갇혔다” 목숨 건 구조」「지하철 기습방화 무방비」등으로 당시 아수라장이 된 참혹상을 특보하고 있다. 동아일보는「대구지하철 방화 120여명 사망」을 1면 톱으로 보도하면서,「맞은편 전동차 진입방치 화 키워」「범인-승객 격투 중 ‘펑’-순식간에 불바다」「“엄마, 숨 못 쉬겠어.” “얘야 정신 차려-.”」「전동차 곳곳 유골만 남은 주검들」「컨테이너박스 속 질식사  당한 셈」「“10명 고립됐다” 불길 뛰어들어」등으로 처참한 사고현장을 생생하게 보도했다. 문화일보는「지하철도 역사도 재난대비 없었다.?대구방화 참사 = 안전시스템 총체적 부실」「방화범 “많은 사람과 죽고 싶었다.”」「“누워 있을 때 아니다” 다시 불길 속으로」「전력 자동차단 피해 더 키웠다」「병원촵파출소 찾아 “죽여 달라” 생떼도」「‘1인 승무제’로 재난대비 소홀」「“오빠, 사랑해” 아내 마지막 전화」「“지하철타기 겁난다.”? 출근길 ‘텅텅’」등으로 방재대비의 무대책을 질타하고 있다. 세계일보도「대구지하철 200여명 사망-실종」「“한국 지하철 ‘방화테러’ 당했다”」「암흑지하 화염 속 “살려 달라” 절규」「“아빠, 구해주세요.?”휴대폰 SOS」「반대차선 전동차 못 막아 화 키워」「“이럴 수가”?날벼락 소식에 넋 잃어」「“95년 가스폭발 아직 생생한데?.”」「문 닫힌 객차 안 불에 탄 시신 뒤엉켜」등을 보도했다.

또, 이 지역신문인『매일신문』은 19일자 석간에서「참사 직전 객실 내부」라는 표제와 함께 특이한 사진 1장을 1면 톱으로 싣고 있다. 이 사진은 안심역에서 대곡역으로 가던 전동차 1080호 안에서 화재발생 직후 한 승객이 찍은 사진으로 사고발생 당시의 내부를 생생하게 볼 수 있는 유일한 사진이다. 사진제공자는 유호청(29: 대구시 율하동, 학원강사)씨가 찍은 2컷 중의 하나로 자신도 위급한 상황에서 떨리는 손으로 사진촬영 직후 질식돼 쓰러졌다가 구조되었다고 한다. 그 밖에도 매일신문은「지하철 참사 유가족 오열」「지하철공사 직원들도 임무 다하다 순직」「참사 슬기롭게 극복을」「긴급구난시스템 갖춰야」「방송 지하철사고 늑장보고」「참사불구 스포츠중계」등을 보도하고 있다. 대구매일신문의 경우는 중앙지와는 달리, 비난이나 비판보다는 비교적 재난보도 패턴으로 차분하게 보도한 편이다.그 예로, ‘슬기로운 극복’ 이나 ‘임무 다하다 순직’ ‘유가족 오열’ 등으로 지역민들의 정서를 다독이고 위무하는 보도태도 등은 타 언론에서는 볼 수 없는 특징이라고도 하겠다.

<20일자> 중앙일보는 19일자 대구매일신문 제공의 객실 내부 사진과 함께「서울 지하철도 방재시스템 허술」이라는 표제로 1면에 보도하고 있다. 그 외「“안정불감증 한국, 선진국 멀었다”」「‘진입차 정지’ 안전수칙 어겼다」「전기 자동 차단이 되레 승객 감금」「유독가스 배출장치 턱없이 부족」「타버린 열차 보자 “저기 내딸이?”」「“정부 사고 날 때만 법석 떨어”」등으로 안전대책 부재를 집중적으로 보도하고 있다. 조선일보의 경우도 대구매일 19일자 사진과 함께「안전 시스템 완전히 뜯어 고치자」를 1면 톱으로 보도하고 있다. 2면에서부터「“일본 지하철에서 상상할 수 없는 일”」「운명 가른 15분?초기 대응 엉망이었다.」「“객차 안 무슨 일 벌어져도 기관사는 알 수가 없다”」「아들 생일날 아내촵장모촵아들을 한 거번에?」「“넘어지면 죽는 다” 손으로 벽 훑으며 한발 한발?」등의 표제로 안전시스템 부재를 지적하고 있다. 동아일보는 일면 톱으로 매일신문 제공 사진을 싣고,「발화지점 고의은폐 의혹」을 처음으로 제기하고 나서서 주목을 끌었다. 이어서 2면에서도「‘먹구름 매연’ 돌진 1080호 미스터리」「서울 1호선 화재 유독가스에 무방비」「“두 살배기 아들 생일날에?”」「“너무 어이없어” 통곡의 대구」등으로 재난발생에 이후의 지하철공사 측에 의혹을 제기하고 있다. 세계일보도 1면 톱으로「방재시스템 총체적 부실」의 표제와 함께 매일신문 제공의 사진을 싣고 있다. 2면부터는「참사전동차 안전기준 미달」「1080호 진입 막았다면 희생 줄였다.」「“불기 때문에 앞이 안보여요?악!”」「日, 난연성섬유- 수지로 내장재 제작」「선진국수준 소방-안전규정 마련시급」「“안전시설 왜 못 갖췄나” 질타, 국회 행자위」「열쇠 쥔 기관사 왜 입 안 여나」「“지하철 무서워서 못 타겠다”」「“어머니 애들 잘 키워 주이소”, 실종 박정순씨의 마지막 절규」등으로 현장보도에 는 아주 적극적인 보도태도다.

<21일자> 매일신문은「재난대비 종합 시스템 절실」「탑승 모두 400여명?200여명 어디로?」「“대곡행 1호차 문만 열려 있었다.”」「사고수습 허둥지둥?지하철공사촵市에 분통」「“고이 잠드소서” 추모 물결」「출입문 여는 마스터 키 열차에 없었다.」등으로 재난대비 시스템 정비를 요구하고 있다. 동아일보는「1080호 기관사 사고 직후 잠적 때, 지하철공사 간부 몰래 만났다」「어른 키도 안 닿는 비상호출기」「‘허둥지둥 5분’ 참사 키웠다」등으로 지하철 공사 측의 미숙함을 집중 분석했다. 조선일보는 1면 톱으로「미숙한 초기대응이 어이없는 참사 불러, 사상자 92%가 옆 전동차 승객」이라는 표제로 초동대응의 미숙함을 질타하고 있다. 2면부터는「노무현 당선사 현장방문 사진과 함께, 盧 “재난관리기구 서둘러 설치”」「전동차 진입 안했으면 100여명 살릴 수 있었다.」「실전 같은 훈련 한번도 안 했다.」「‘검은 리본’ 물결?대구 슬픔에 잠기다」등으로 보도했다. 중앙일보는 1면에「사령실, 전동차 2대 화염에 휩싸일 때, 22분 동안 열차통제 안 했다」고 보도하면서 초동대응 잘 못을 지적하고 있다. 3면부터「늑장대처로 연쇄추돌 사고까지 날 뻔」「문 여는 법 알면 17초, 모르면 116초, 비상탈출 실험」「물새는 곳도 매년 급증?누전 위험」「“잘 가렴” 잿빛현장 수놓은 국화물결」등의 표제를 달고 있다. 세계일보도「사령실-기관사 엉터리 초기대응-늑장조치, ‘헛보낸 4분’ 참사 키웠다」를 1면 표제로 달고 초기 대응 잘못을 질타하고 있다.  3면에서부터「“대피시켜요?”?“단전돼 못가잖아” 동문서답」「“1호선처럼 방재허술”?”참사재연 경고」「중심가 한산?공포에 짓눌린 대구」「“이젠 편히 쉬소서?” 유족들 오열」등을 보도했다. 문화일보는「지하철공사 과실은폐 추적」「대 참사 피할 기회 4번 있었다.」「대구 감싸는 검은 리본촵촛불」「“어이없는 참변 되풀이 허탈”」등으로 현장보도를 강화하고 있다.

<22일자>에 동아일보는 1면에서「지하철공사 과실이 피해 키웠다」고 주장하면서 1080호 기관사의 마스컨 키 갖고 탈출한 사실과 사고당시 사령실 근무태만 등을 집중보도하고 있다. 3면에서부터「“슬픔 지울 순 없지만?대구여 다시 일어나자”」「“1080호 진입에 공간 축소, 매연-열 상승 찜통 만들어”」「“당시 떠올리면 몸서리나요”」「승무원 안전교육 분기별 10분뿐」「방화 순간 모니터 화면 놓쳤다」「영안실로 옮겨지던 아들, 어머니가 살렸다.」등으로 보도 했다. 조선일보는「생사 갈림길 1080호 승객5명 살아있었다.」 그 밖에「땀촵눈물범벅?입술 부르튼 채 봉사」「희미한 비상등?그나마 연기차면 무용지물」「전원 키 뺀 객차 암흑천지 ‘기능 올 스톱’」등으로 보도했다. 중앙일보는 1면에서「맞은편 전동차 기관사 탈출 때. ‘전원 키’ 뽑아 희생 늘어」「키 뽑자 문 닫혀 승객들 불길 속 감금」「“모니터 있으면 뭐하나” 화재 못 봐」「“대구여, 슬픔 딛고 다시 일어서자”」「지하철 내장재 내연성으로 교체」등을 표제로 달고 있다.

<24일자>부터 중앙지는 대체로 1면에서 사고소식이 사라지게 된다. 조선일보는 7면에서부터 「사령실, 화재경보 무시했다」「물청소 끝낸 현장감식 소용 있을까」「지하철공사, 직원4명 돋보인 용기와 재치?, ‘선로’ 통해 10여명 탈출 시켰다」등으로 보도하고 있다. 그런데 지하철공사 직원 측의 칭찬은 매일신문 이외에는 지금까지 처음 보는 기사다. 중앙일보도 이 날짜 6면에서「촛불 행렬?대구의 눈물 달랬다」「뒤엉킨 유골?선반 철봉은 ‘엿가락’」「승객 안전 위해 한 것이 없다(종합사령실 직무유기)」「시신 심하게 타 유전자 감식 힘들어」등으로 지하철공사 측이나 종합사령실의 대응책을 추궁하고 있다. 동아일보의 경우는 기사가 대폭 줄어들었는데, 30면과 31면에「“너 간곳 내가 대신 갈수만 있다면?”, “미안해?사랑해?이젠 편히 쉬렴?”」「대구지하철공사 재난교육 훈련예산 연 105만원뿐, 승객대피훈련은 한번도 안 해」「“대구엔 悲가 내렸다”」「실종자 신원확인 오리무중」등이다.

유일하게도 매일신문의 경우는 24일자에도 지역 언론으로서 많은 지면을 할애하고 있다. 1면에서「신원단서 유류품 ‘쓰레기’ 처리」라는 표제로 지하철공사의 현장훼손 혐의를 추궁하고 있다. 뿐만 아니라, 3면부터「‘재난지역’ 국가서 비용 분담」「대구시 재난관리 헛다리  짚었다.」「“복구공사 당장 중단하라” 들끓는 분노」「기술촵인력 총력 지원?고통나누기 ‘25시’」「“우리는 당신을 잊을 수가 없습니다.”」「“구호품 전달?뜬눈으로 밤새죠.”」「가슴 저미고 목이 메어?하늘도 울었다」「희생자 230명 선까지 이를 수도」등으로 희생자들의 영령을 위로하는 추모 글들을 많이 싣고 있다.

사고발생 만 1주일이 되는 <25일자>에는 노무현 대통령의 취임과 함께 참사 기사량이 대폭적으로 감소하게 된다. 조선일보는 6~7면에 걸쳐서 다음과 같은 기사를 싣고 있다.「“내가 울면 동생들 울어?.”, 눈물 삼키는 7살 수미」「녹취록에 교신내용 일부 누락」「“값만 싸면 좋아” 불 잘 타는 내장재」「사망자 150여명으로 늘듯」「사고 난 대구지하철 작년 안전대상 받아」등이다. 동아일보는 30~31면에서「사망자 30~40명 늘듯」「“마스터키 뽑아 대피하라”, 지하철공사 사령실」「낙하산 인사가 화 키웠다, 전현직 사장들」「“손만 잡아줘도 큰 위로”」등으로 보도하고 있다. 중앙일보는 사회면에서「“실종 딸 대신 다른 학생 입학시키길”, 서울대 사회대에 합격한 이현진양 부모」「‘전원키 빼서 대피’ 사령실서 지시」「사망자 수 최다 200명선 이를 듯」「지하철 승객 탈출체험, “수동 문열기 의외로 쉬웠다”」를 다루고 있다.

<26일자>부터는 보도량이 급격히 줄어들었다. 동아일보는「시신 일부 쓰레기더미서 발견」「대구 지하철공사 사장 해임, 고위간부 녹취록조작 개입여부조사」가 전부이다. 중앙일보는 9~10면에 걸쳐서「잔해더미서 유골-유해 14점 발견」「‘차량보호’ 급급 승객안전 외면, 원본 테이프서 밝혀진 내용」「교신내용 녹취록 조작, 감사부 직원 개입 확인」「“하늘나라서 장학금 보내왔어요.”」「실종자 사망인정 기준 놓고 마찰음」「중앙로 역 붕괴 위험」「대형 참사 종착역 되도록?, “안전교육 장으로 남기자”」를 보도하고 있다. 조선일보도 기사 량이 대폭 줄어들어「치운 잔해 더미서 유해조각 나와」「‘수미 3남매’ 온정 밀물」「“어머니 무덤 제가 판셈입니다.”」문화일보는 29~30면에서「승강장~선로 ‘차단 문’ 만든다.」「“전원 끊고 대피” 8차례나 지시」「경기역사 60% 방재 불량」「소방교육 신청 ‘봇물’, 대구참사 출격 개인 단체」「발화차량도 조작 의혹」「현장청소 쓰레기서 유해」등을 보도하고 있다.

<27일자>에서는 동아일보가「대구 사망자 200명 육박 추산」「대구시 조기수습 의혹」을 보도하고 있고, 조선일보는「‘대구참사 현장 훼손’ 유족들 분노」를 강하게 비판하고 있다. 중앙일보도「“사령실 지시로 전원 키 뽑았다.”」「네살짜리 철부지 동규, “엄마 어디 있는지 몰라”」「부상자들 “살려 달라 절규 생생”」등을 전달하고 있다. 문화일보는「지하철서 불타버린 꿈들」「“연기만 봐도 무서워요”」「1080호 기관사 “열차 곧 출발” 두 차례 방송, 승객들 믿고 기다리다 참변」「“1호객차서 발화” 증언 잇따라」등을 표제로 달고 있다. 지역신문인 매일신문의 경우는 기사 량이 거의 줄어들지 않고 다음과 같이 비슷한 보도 량을 유지하고 있다.「정부 ‘대구참사’ 직접 수습」「참사 녹화테이프, 임의보관 밝혀내」「‘안전관리기본법’ 제정, 기존법률 54개 통촵폐합」「출입구만 매달리다 희생 키웠다」「부상자도 ‘감금된 객차’서 90%」「중환자실, 생사의 사투 안 끝났다.」「전동차 단전상황  사령실 모르쇠 일관」「“시신으로라도 확인 됐으면? ”」「유족 아픔 달랠 시 한 구절」「살아 있는 게 죄인 된 심정?」「“우리는 당신을 잊을 수가 없습니다.”」「애도 촛불 1만 여개 중앙로 메워」「市 위기관리능력 부재 사태 장기화」「사고현장 훼손 ‘검찰 책임 떠넘기기’」등을 보도하고 있다. 영남일보의 경우도 27일자에서「지하철공사 책임회피 급급, 총체적 사건은폐촵축소 흔적」「경찰, 현장보존 소홀 드러나」「수습 갈팡질팡?들끓는 희생자 가족 분노」「“재난관리 기관끼리 자동연락만 됐어도”」「“숱한 의혹?원점서 재수사를”」「혹시나 의식 찾을까 매일 뜬눈으로」「미확인 실종자 상당수 줄 듯」「“방독면촵소방호스는 잠잤다.”」「‘인정 사망’ 범위 폭넓게 적용하라」등으로 지하철 공사나 경찰, 정부 당국의 책임을 강력하게 추궁하고 있다.

사고발생 10일째인 <28일자> 조선일보의 경우는「추모행렬 줄 잇는 연예인들」「대구 전동차 전량 방염처리」등을, 중앙일보는「“장기기증 서약한 우리 엄마 시신이라도 한번 봤으면?”」「‘녹취록 삭제’ 간부들 개입한 듯」등을 표제로 보도했다. 동아일보는「“울지 마오, 대구여!”」를 표제로 재해자 가족들을 위로하고 있다.

방송의 경우는 공영방송조차도 늑장 대응으로 시청자들의 비난을 받기도 했다. 이날 화재는 9시55분쯤 발생했는데, 지상파방송 중에선 SBS가 제일먼저 뉴스 캐스터의 리포트를 통해서 속보를 보냈다. SBS-TV는 오전 10시 51분경에 ‘뉴스와 생활경제’ 방송도중 아나운서가 20초정도로 화재사고를 최초로 방송한 후, 12시 25분부터 15분간 두 차례에 걸쳐서 특보로 방송했다. 그 후 정규방송 시작 이후에는 만화나 퀴즈, ‘검도 대회’ 등 대부분의 정규프로그램은 그대로 방송하면서도 특별히 재해보도 생방송은 하지 않았다. 재해보도의 주관방송사인 KBS-TV의 경우는 오전 11시5분에야 5분 동안 첫 방송을 실시한 후, 낮 12시 뉴스부터 40분정도로 속보를 했다. 그 후 KBS-1TV는 오후 2시50분경부터 처음으로 재난 생방송에 들어갔다. KBS는 또 오전 10시44분에도 자막방송으로 속보한 것으로 알려졌다. 또 다른 공영방송인 MBC-TV의 경우도 연합뉴스가 첫 보도를 한 후 1시간여 지난 뒤 대구 화재 속보를 전했다. MBC 홍보실 관계자에 따르면, “오전 11시19분 특선 다큐멘터리 ‘약초’를 중단하고 첫 보도를 10여 분간 방송했고, 이어서 낮 12시2분부터 20분간 재해방송을 했다”고 밝혔다. 그러나 오후 2시부터 3시50분까지 ‘여자 프로농구 경기’ 신세계 대 금호생명경기는 계속 중계하면서 특별히 재해 생방송은 하지 않았다. MBC는 자막방송으로도 오전 10시25분부터 방송했으나 실제 생방송은 2시50경 농구경기가 끝나고 정규방송이 시작된 이후부터 모든 정규방송을 취소하고 ‘뉴스특보’로 방송하게 되었다. 뉴스전문 채널인 YTN의 경우는 오전 10시30분경 첫 보도를 한 후, 11시14분부터 현지의 생생한 화면을 방송하게 되었다. 일본의 NHK 위성방송은 낮 12시부터 약7분간 이 소식을 처음 보도한 후, 오후 5시부터 50분간 특보를 편성하기도 했다. 오후부터는 BBC, CNN, 중국의 CCTV 등 세계 방송들이 속보를 전했다.

특히, 일본의 언론들은 상당한 관심을 보이면서 직접 대구에 취재단을 급파하기도 했다. 아사히신문(朝日新聞)은 18일자 석간에서 대구참사 소식을 1면 톱으로 보도했고, 19일자 사설에서는 “왜 그렇게 광범위하게 불이 탔는가” “객차와 역 구내에서는 가연물질을 사용하지 않는 것이 세계적인 상식인데 이를 어겼다”고 보도하면서 “유독가스가 피해를 확대했다”고 피해 원인을 나름대로 지적하고 있다. 요미우리신문도(讀賣新聞)도 18일자 석간에서 “밀실, 차내에 연기 꽉 차”를 1면 톱뉴스로 상세하게 보도하고 있다. 19일자에도 “지하철방화 사자52인” “일본에는 상정 외” “12량 연소 불과 10분” “피난조치도 부적절” “키를 휴대해 문이 열리지 않아”등으로 당시의 처참한 광경을 속보하고 있다. 마이니치신문(每日新聞)도 18일자 석간에서 1면 톱으로 대구 지하철 사고를 속보하고 있다. 19일자에는 “한국, 급성장의 이면에는.....”이란 제하에서, 페리호 침몰사건, 성수대교 붕괴사고, 삼풍백화점 붕괴사고, 대구 가스폭발사고 등을 열거하면서 고질적인 안전관리 시스템의 결함을 지적하고 있다. 그밖에도 마이니치신문은 일본의 3대 신문 중에서도 유일하게 1주일 이상 대구참사 보도를 계속해서 속보했다.

대구 매일신문 19일자 보도에 의하면, 방송사의 지하철사고 늑장보도에 시민들은 또다시 분통을 터뜨렸다는 것이다. 지난 성수대교 붕괴 때나 삼풍백화점 붕괴당시는 생중계 하던 방송이 95년 상인동 가스사고 때는 스포츠를 중계하더니 또다시 “지역”을 차별한다는 주장이다. 김수동(50)씨는 스포츠 중계방송에 항의하여 4번이나 방송국에 전화했지만, 정규방송이 끝나야 된다는 대답만 들었다고 한다. 또 다른 네티즌들은 서울소재 방송국들이 현장 중계를 안 하는 것은 백번 양보한다하더라도 “대구”란 이름을 달고 있는 방송사들이 스포츠 프로그램을 그대로 받아 중계한 지역방송사에는 비난이 쏟아졌다고 한다.

이미 100여명의 사상자를 발생한 대형 참사인데도 불구하고 일부 방송사들이 보인 재난대응 보도태도에는 상당히 문제가 있다. 또, 한 가지 언론 보도의 문제점으로는 초기보도에 있어서 오보의 문제다. 예를 들면, 방화자 김대한은 지체장애 2급인데, 실제로는 뇌병변 2급 장애인이라든가, 휘발유를 신나가 든 플라스틱 통으로 보도한 것이다. 뿐만 아니라, 피해자 구출이나 재난보도의 기본원칙을 무시한 채 여전히 주변이야기에 지나지 않는 센세이셔널 한 보도가 줄을 이었다고 하겠다.

재난발생시 이러한 언론보도의 경향이 과연 우리 국민의 생명과 인권존중에 얼마나 기여할 수 있었는가? 언론의 재난보도 태도는 무엇보다도 문제해결에 접근하려는 보도태도가 필요하다. 일본의 아사히신문(朝日新聞)의 경우는 1995년 한신 대지진이 일어 난지 7년이 경과되었지만, 아직도 그에 대한 문제점의 시리즈는 계속 이어지고 있다. 우리는 성수대교나 삼풍백화점 붕괴사고 등이 7, 8년의 주기를 넘어서면서도 특집은커녕 유족들에 대한 따뜻한 위로 한마디 없이 잊어버리고 있는 것은 아닌가? 성수대교는 다시 완공되었지만 피해자들의 가족들은 아직도 악몽에서 벗어나지 못하고 있다. 이들에 대한 보상은 누가 할 것인가. 재난발생시의 언론보도태도는 약자에게는 위로를, 피해자에게는 보상을 받도록 위로하고 안심시켜야 한다.

Ⅳ. 재난보도의 준칙제정방안

앞에서 이미 언급했듯이 우리나라의 언론은 대형 재해나 재난발생시 효과적으로 대처하지 못했다는 지적이 여러 번 되풀이되고 있다. 이번 대구참사를 계기로 앞으로 우리 언론은 어떻게 하면 재해나 재난발생시 효과적으로 대처할 수 있을까? 또, 어떻게 하면 그 피해를 최소화하고 국민을 안심시키며 알 권리 신장에 보답할 수 있을까, 하는 점에 대해서 진지하게 논의해야할 시점에 와 있다고 본다.

그러면 재해나 재난보도는 어떻게 해야 하고 가장 기본적인 보도자세는 무엇인가?

첫째, “국민들의 생명과 재산보호”가 가장 먼저 중요시되어야 한다는 점이다.

둘째, “피재자의 입장에서 보도하라”는 것이다. 즉 피해자가 무엇을 원하고 무엇을 하고           자 하는가를 알려주는 것이 재해나 재난보도의 가장 기본적인 자세다.

셋째, “피해자들이 안심하고 차분하게 생활할 수 있도록 위로하고 도와 줘야 한다.

다섯째, “재해나 재난보도의 패턴에 따라 단계적으로 보도하라”는 것이다.

즉, ①발재기(재해정보) ②응급 대응기(안부정보촵생활정보) ③구조복구기(복구정보)의 단계이다. 물론 위기발생시는 순서가 뒤바뀌거나 단계가 무시될 수도 있다. 그러나 대체로 이러한 패턴으로 진지하게 접근하여 문제의 본질을 파헤치라는 것이다.

재해나 재난보도에서 가장 강력한 영향력을 미치는 미디어는 역시 방송이다. 방송은 전파성이나속보성, 광역성 등의 특성에 따라 재난발생시에 가장 강력한 영향력을 미치고 있다. 따라서 재난발생시 우리 국민들은 방송이 방재기관으로써 그 기능을 유감없이 발휘해 줄 것을 기대하고 있다. 헌법에는 제34조 6항에 “국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.”라고 규정되어 있다. 또한 관련 법규로 <자연재해대책법>, <재난관리법>, <기상업무법>, <수난구호법>, <하천법>, <사방사업법>, <재해구호법>, <방조관리법>, <산업재해대책법>, <항만법>, <어항법>, <민방위기본법>, <산림법>, <수산진흥법>, 재해구제로 인한 의사상구호법 등 54개의 관련법이 있다. 특히 방송법에는 KBS가 <방재기관>으로 지정되어 재난방송>을 하도록 의무화 되어 있다. 재난방송은 재난의 규모나 피해상황 등을 전달하는 단순 <보도기능>에만 그치지 않고, 불안이나 혼란 속에 있는 국민들을 안심시킬 <행동 지시정보>나 <안부 정보>, <생활 정보> 등을 전달하는 <방재기능>도 수행해야 하다. 또, 필자가 한 가지 더 추가하고자 하는 것은 재해의 문제점들을 추적 보도한다든가 복구나 새로운 건설 등을 꾀하는 <부흥 기능>의 역할도 충실히 이행해야 한다는 점이다. 따라서 재해나 재난방송의 기능은 ①보도의 기능 ②방재의 기능 ③복구 또는 부흥의 기능으로 크게 3가지로 분류할 수 있다.

재해나 재난이 발생하면 많은 사람들은 일단 생명에 위협을 느낀 나머지 침착하지 못하고 흥분하게 되어 우왕좌왕하는가 하며, 온갖 유언비어가 난무하여 같은 집단끼리도 연대하지 못하는 경우가 허다하다. 따라서 방송은 재해나 재난정보를 정확하고 신속하게 수집하여 피재자들에게 전달함으로써 피해자들을 안심시키고 침착하게 행동할 수 있도록 유도할 의무가 있다. 뿐만 아니라, 피재자들의 생명과 재산을 보전하고 그 피해를 최소화하는데 노력해야 할 책임이 있다. 재해나 재난보도 있어서는 <보도>와 <방재>, 그리고 <부흥>이라고 하는 3각적인 축을 균형 있게 보도하는 것이 중요하며 이들 또한 무엇보다도 피재자의 입장에서 보도하는 것이 가장 중요하다.

일본은 <재해대책기본법>에 NHK를 방재관련 지정공공기관으로 지정하여 <방송법 제6조2항>에 의해서 방송사업자는 방재관련 방송을 실시하도록 의무화하고 있다. 또, 민간방송이나 신문사의 경우도 준 방재기관으로서 지정되어 있어서 위기발생시에는 재난보도를 위하여 그 책임을 다해야 한다.

이상과 같이 재해나 재난보도는 국민의 생명과 재산보호에 직결되는 문제이므로 보다 조직적이고 체계적인 준비가 필요하다. 따라서, 재해나 재난보도는 기자협회나 방송협회, 혹은 신문협회 등에서 전체적인 <보도준칙>이나 <가이드라인>을 제정하여 제시하고, 또 개별 각사는 이 준칙을 근거로 자체적으로 <보도매뉴얼>을 개발하여 제정하는 것이 바람직하다. 미국이나 일본의 사례에서 보더라도 재해나 재난보도는 다른 사건촵사고와는 달리 각종 법령이나 법규에 의해 이루어진다는 것이다. 예를 들면, 사고 현장이 2차적으로 붕괴될 위험이 있다든가 피해자가 생명이 위독한 경우 등에는 현장접근이 법규나 관계기관에 의해서 제한될 수도 있다.

일본의 경우는 신문협회나 민간방송연맹 차원뿐만 아니라, 각 언론사마다 자세하게 <재해보도 매뉴얼>이 작성되어 있어서 대규모 재해가 일어나도 우왕좌왕 하지 않고 차분하게 보도하고 있다. 특히, NHK의 경우는 지진발생 직후 바로 <종합TV> 화면에 자막으로 진도와 진원지를 즉시로 보도하게 되어 있다. 민방이나 신문사의 경우도 준 방재기관으로 때에 따라서는 CM도 중지하고 재해방송을 하는 경우가 대부분이다. 물론, 당국에 의해서 포토라인이나 지나친 통제구역의 설정 등으로 언론과 가끔 마찰은 있지만 비교적 보도매뉴얼이 잘 지켜지고 있다. 그러면, 우리도 재해나 재난발생시에 지나친 취재과열이나 경쟁을 지양하고 피재자를 위해서 위기대응에 효과적으로 대처할 수 있는 <보도준칙>은 없을까 하는 관점에서 다음과 같이 몇 가지 대안을 제하려고 한다.

<보도의 측면>

(1)한국신문협회나 한국기자협회, 한국방송협회, 한국언론재단 등에서 공동으로 <재난보도준칙>을 제정해야 한다. 즉, 자연재해나 인재에 의한 재해로 재해의 종류나 재해규모 등을 상정하여 자세하게 보도매뉴얼을 작성하여 가이드라인을 제시해야 한다. 왜냐하면, 이 준칙에 따라서 각 언론사도 자체 보도매뉴얼을 작성할 수 있기 때문이다.

(2)각 개별 언론사는 재해나 재난발생시를 대비하여 자체 보도매뉴얼을 개발하여 이 매뉴얼에 따라 조직적이고 체계적인 재난방송이 되도록 해야 한다. 예를 들면, 재난의 종류나 피해의 규모(인명이나 재산피해 등) 등을 예상하여 언론사의 대응체제(전국방송이냐 로컬방송이냐, 조직과 인원, 장비, 예산, 보도내용 등)를 사전에 면밀하게 수립해 두어야 한다.

(3)새 방송법에 따라서 KBS는 방재기관으로 지정되어 의무적으로 재해나 재난방송을 실시해야 한다. 그러나 MBC, SBS, YTN, 민방의 경우도 준 방재기관으로 가급적 국민의 생명과 재산을 보전하기 위해서는 재난방송을 실시해야 한다. 단, 전국방송으로 할 것이냐 로컬방송으로 할 것이냐는 자율적으로 결정할 문제다. 물론, 로컬방송의 경우는 편성권의 문제로 어려움이 있겠지만, 지난 대구참사의 예를 보더라도 전국방송이 아니면, 로컬방송이라도 하는 것이 바람직하다. 신문사의 경우도 준 방재기관으로 전파매체와는 달리 활자매체의 특성을 살린 속보성 있는 재난보도가 되도록 노력해야 한다.

(4)재해나 재난 보도는 어디까지나 피재자중심의 보도가 되어야 한다. 시청자나 독자 중심이 아니라, 피재지(被災地)중심, 피재자 중심의 보도로 양자가 일치하도록 노력해야 한다. 대구참사에서 보았듯이 사고의 원인규명이나 재발방지를 위해서는 참사현장 보존문제나 피재자의 주장을 얼마나 중요시해야 하는 가를 알 수 있었다. 미국의 경우는 범죄에 의한 재난이 아니더라도 증거를 보전하기 위하여 그 지역을 범죄 현장인 것처럼 다룬다.

(5)발재 즉시 원인 규명이나 책임 추궁 내지는 처벌자 위주의 감정 내지는 탐사보도보다는 인명 구조나 피해복구 중심으로, 문제 해결을 위한 보도태도로 접근해야 한다. 또, 재해나 재난은 대체적으로 법적판결이 따르기 때문에 여론재판보다는 보다 더 보도의 객관성 유지에 노력해야 한다. 무엇보다도 재해나 재난 보도의 성패는 냉정하고 중립적인 객관보도가 중요한 관건일 때가 종종 있다.

(6)재해나 재난발생시 언론사의 중요한 역할의 하나는 보도 기능의 충실한 수행이다. 따라서 보도 내용은 정확하고 신속해야 하며 피해 사실에 대한 자체 조사나 철저한 숫자의 검증작업으로 진실보도를 사명으로 삼아야 한다. 재해 대책 본부의 발표나 관의 발표 내용을 검증 없이 발표하는 발표 저널리즘은 삼가야 한다. 지난 삼풍백화점 사고의 경우도 관의 발표를 따르다가 사망자수가 2배로 늘어나는 경우가 있었다. NHK의 경우는 지진 보도시 지진관측소의 측정결과보다도 자체로 전국에 70여개의 지진관측 데이터에 더 역점을 두고 있다는 사실을 우리는 상기해 볼 필요가 있다.

(7)언론사도 재해나 재난발생시에는 ?구조자?이면서도 한편으로는 ?정보 전달자?라는 것을 명심할 필요가 있다. 재난 방송이 직접적으로 바로 구조에 손이 미치지는 않지만, 간접적으로 재해자를 돕거나 경고하여 구조되게 함으로 직접적인 구조자가 되는 것이다. 따라서 정보 전달에도 피재자가 원하는 정보를 신속하게 전달하게 되면 그것이 곧 구조가 되는 것이다. (예, 지난 고베대지진당시 재해자가 지하에 고립되어 구조를 호소할 때 방송기자가 카메라를 놓고 구조를 해야 하나 방송을 해야 하나 하는 문제로 고민한 적이 있었다)

(8)단일방송사라도 매체별 혹은 채널별로 업무 분담하는 것이 보다 효과적인 재난 방송이 될 수 있다. 예를 들면, MBC의 경우 지상파TV는 <구조 정보(被災者)>, 라디오는 <생활 정보(非被災者)> 등으로 채널별 방송 내용을 분리해서 방송하는 방법도 있다.

(9)앞에서도 언급했지만, 국지적인(지역적인) 재해나 재난 발생시에는 전국 방송보다도 로컬 방송이 보다 효과적일 때도 있다. 특정 지역의 재난을 전국적으로 생중계하기에는 전파낭비나 보도의 형평성 원칙에 무리가 따를 수도 있기 때문이다. 그렇다고 노-코멘트 하기도 어려운 형편이다. 정보화 시대에 한 지역의 단일 사건에 온 중앙 방송이 매달리는 것도 또한 정보의 편향성이나 정보의 폭력이 될 수도 있기 때문이다. 따라서 피재지는 로컬로, 계열사의 중앙 키-스테이션(Key-Station)은 시간마나 일정한 시간씩(예, 일본의 경우 15분 정도) 보도하면 보다 전파의 공영성에 일조 할 수도 있다.

(10)대형 재해나 재난이 발생하면 현지 생방송에 치중하는 한편, 그날그날 매일 마무리하는 특집 방송(매일 저녁 심야 방송)도 효과적이다. 또 어느 단계(중간 단계나 고비마다, 또는 1주일 간격으로)에서는 간간이 특집으로 보도하고, 마무리된 단계나 주기별(1년 주기, 3년 주기 등)로 반성을 포함한 특집 구성이 때로는 상당한 호소력이 있다. 이는 다른 어떤 방재 교육보다 효과적이며 경각심을 높이는 중요한 수단이 될 수 있다.

(11)각 언론사도 이제는 재해나 재난 보도에 있어서는 사별(社別) 종류별(지진, 태풍, 호우, 폭발물 등)로 개별 재해에 관한 구체적인 보도매뉴얼을 작성해 두어야 한다. 또, 나아가서는 전문가를 양성하여 위기관리 보도에 대한 질적인 개선과 함께 신속하고 체계적인 재난보도 형태로 그 패턴이 바뀌어야 한다. 아울러 개별 방송사별로 <재난방송 전문기자>를 양성하는 등 언론인들의 전문성 향상에도 적극적으로 노력해야 한다.(예, 의료, 과학담당전문기자는 있는데.....)

(12)지난 태풍 ‘루사’에서도 보았듯이 태풍경보나 폭우경보 등의 경우에도 기상청 관계자들과 연계해서 예상 강우량의 정도에 따라 급수별(級數)로 상세하고 과학적인 방법으로 예보나 경보를 해야 한다. 그렇지 않고 ‘게릴라성 호우’ 등등 기상청 발표를 그대로 발표할 경우수해예방이나 댐의 수문관리 등에는 상당한 혼선이 야기될 수도 있다.(연천 문산 홍수 때 수량 조절 실패).

(13)사내에 가칭 ?재해나 재난 보도 위원회?(또는 프로그램 심의 위원회)를 구성하여 정기적으로 프로그램을 자체적으로 심의하고, 특히 그 속에서 ?재해나 재난보도?에 대한 문제점과 개선책을 스스로 모색하게 하는 등 자율적인 규제기구 설치가 필요하다. 자칫하면 소홀히 다루기 쉬운 인권이나 프라이버시, 초상권 침해 등에도 계속해서 연구할 필요가 있다.

(14) 이번 대구참사에서도 보았듯이 언론사는 보도기관이면서도 또한 방재기관이다. 고질적인 우리나라의 “양철냄비 저널리즘”을 극복하기 위해서는 언론사 스스로가 솔선하는 대 국민 방재교육이나 교양강좌, 캠페인, 훈련 등이 필요하다.

<취재의 측면>

(1)합동 취재반을 구성하여 방송국별 역할 분담이나 대표 취재로 방송하는 것도 고려해 볼만하다. 예를 들면 A, B, C의 방송국의 경우, 방송국별 지역 분담 취재나, 보도 내용의 분업화도 재난 보도에는 상당히 효과적일 수 있다. 또 방송사별 합동으로 시간대별로 역할을 분담하여 전파를 일원화(一元化)하는 방안이다. 그렇지 않으면, 때로는 각사의 지나친 과열경쟁으로 이중보도나 전파낭비라는 비난을 받을 수도 있다. (예, A방송국은 오전 2-5시 사이, B방송국은 5-8시 사이로 방송 시간을 분담하는 방안 등, 고베지진당시 일본 언론의 과잉취재에 따른 문제점 부각).

(2)방송의 경우는 재해나 재난보도시 항상 냉정하고 신중해야 한다. 카메라맨은 항상 무엇을 전달할까를 생각해야 한다. 그 다음 누구를 무엇을 영상으로 내 보낼까를 생각하고, 최종적으로 그 대상이 되는 모델을 생각하게 되는데 그 모델이 ‘내 가족’, ‘내 친척’, ‘내 이웃이다’라는 생각에서 카메라 앵글을 돌려야 한다. 이것이 비선정적이고 윤리적이며, 유혹을 물리칠 수 있는 유일한 첩경이 된다.

(3)재해나 재난보도에 있어서 가급적 편중성, 중복성, 단순성을 피하라. 특히, TV방송은 손쉬운 단순한 화면의 반복성은 시청자들로부터 비난받기 일쑤다. 재난 상황을 보도하면서 TV가 많이 비판받게 된 것은 “붕괴 현장”이나, “부서진 건물”, “피난소” 등 피해지의 상징적인 현장에만 중계가 집중한다든지, 헬기가 촬영한 사진을 몇 번이고 반복 생중계 하여 같은 장소만 강조하여 보도하는 경우가 있다. 물론 재난 초기에는 피해의 심각성을 알린다든가 중계 카메라의 현지 투입 한계성이라고 하는 어려움도 있지만, 그러나 결과적으로는 피재지에 대한 보도의 편중성과 단순성에 대한 비판은 면할 길이 없게 될 것이다.

또 신문기자에 비해서 TV카메라맨이나 TV기자는 피재지 사람들로부터 훨씬 더 냉대와 비난을 받는다는 사실이다. 그것은 신문과 TV취재의 속성 차이에서 온 것이기는 하지만, 신문기자는 TV카메라맨보다 훨씬 더 인간적이라는 것이었다. 신문기자는 피재지에 들어갈 때 도시락이나 빵, 라면 등을 가져가서 피재민들에게 나누어주면서 취재를 하지만, TV카메라맨은 언제나 무거운 카메라를 둘러매고 피재지에 들어가기 때문에 다른 구호물품을 들고 들어가는 것은 원천적으로는 무리이기 때문이다. 물론 취재 방법이나 마감시간 등의 차이에서 오는 구조적인 문제점도 있다.

(4)취재기자들의 지나친 재난 현장출입 문제도 자율적으로 규제되어야 한다. 기자뿐만 아니라, 관이나 자원봉사자들도 재해나 재난복구에 장애가 되어서는 안 된다는 것이다.(예, 2003년 3월7일, 범정부적 수해방지대책 세미나에서 이병우 김천부시장의 간곡한 호소: 태풍 ‘루사’로 인한 김천시 수해당시의 경험담 토로)

(5)헬기 취재시에는 최소한 상공으로부터 500m이상은 떨어져야 한다. 지나친 밀착취재는 구조나 복구에 방해가 될 수 있기 때문이다. (지하매몰 사건 사고의 경우는 헬기의 진동에 의해 2차 붕괴 가능성이 있을 뿐만 아니라, 구조자들의 음성감식에도 지장을 줄 수 있다.)

(6)기자가 재해나 재난 정보를 취재할 때 위험한 곳이나 위급한 상황 속에서 리포터를 하는 것은 삼가도록 하는 것이 좋다. 부득이한 경우는 반드시 안전모(하이버)나 안전장치를 확인한 후 취재를 하도록 한다.

재난 보도의 경우는 외국의 사례에서 보더라도 아주 위험한 현장이나 위급한 상황에서 취재나 리포터를 하다가 인명을 잃게 되는 경우가 허다하다. 따라서 이런 위험한 현장에서의 보도나 취재는 자제하는 것이 좋다. 부득이 한 경우는 안전장치를 충분히 취한 후에 취재하도록 한다. 또 가스 폭발 현장 속이나, 격렬한 태풍이 노도와 함께 밀려오는 바닷가에서 선박 위나 벼랑 끝에 홀로 서서 폭풍의 위험성을 시청자에게 리포트 하는 것은 위급한 사태에 대한 현장감은 살릴 수 있을지라도, 오히려 위기감만 조성시켜 차분하고 냉정하게 대처해야할 미디어에 대해서는 판단을 흐리게 할 수 있다.

<보도 단계의 측면>

(1) 가능한 한 재해나 재난보도는 가장 기본적인 보도순서인 즉, ①재해정보 ②안부정보촵생활정보 ③구조 복구정보의 패턴에 따라 단계적으로 보도해야 한다. 즉, ①발재기에는 재해정보를 집중적으로 보도하고 ②응급 대응기에는 안부정보나 생활정보를 보도하라는 것이다. 또, ③구조 복구기에는 구조나 복구정보를 집중적으로 보도하는 단계별 보도 패턴이 중요하다. 물론 위기발생시는 순서가 뒤바뀌거나 단계가 무시될 경우도 있다. 발재기나 응급대응기가 한꺼번에 발생하는 수도 있고, 또 응급대응기와 구조 복구기가 같이 발생하는 경우도 있다. 그러나 대체로 이러한 패턴의 순서대로 진지하게 접한다면 문제의 본질을 파헤칠 수 있다는 것이다. 가능한 한 재해나 재난 보도는 이러한 패턴으로 보도하는 방법이 피해자들을 진정시키는데는 아주 효과적인 방법이다. 그렇지 않을 경우에는 대체로 재해나 재난정보 전달에 문제가 발생하가나 또는 특종보도 위주로 흘러 센세이셔널한 보도유혹에도 빠지기 쉽다는 점이다. 앞의 사례에서도 보았듯이 우리나라의 경우는 대체로 ①재해정보 ②안부정보촵생활정보 단계에서는 보도나 기사 량이 지나칠 정도로 많아 항상 넘쳐흐른다. 그러나 막상 문제해결을 위해서 진지하게 파헤쳐야 할 ③구조 복구정보의 단계에서는 “양철냄비 저널리즘”의 속성 때문에 1주일 내지는 10일을 넘기지 못하고 보도나 기사 량이 급감하여 용두사미가 된 사례가 대부분이다. 대구참사에서도 또한 일주일을 넘기지 못했다. 따라서 우리 언론은 이를 조절하여 지속적인 추적보도로  문제 해결과 함께 재발방지에 진력해야 할 것이다.

Ⅴ. 마무리

앞에서 언급했듯이 재난보도 준칙제정은 매우 어려운 작업이지만, 이제는 위기관리 전문가와 모든 관련 영역의 전문가단체들이 모여서 진지하게 의견을 집약하여야 할 때다.

무엇보다도 라디오나 TV, 신문 등 대중매체는 그 매체별 특성을 종합하는 보도준칙을 제정하는 작업이 바람직하다. 또, 개별 각사는 각 사별 자체로 자세하게 보도준칙을 제정하여야 할 것이다. 예를 들면, KBS의 경우는 지정방재기관으로서의 공영성을 충분히 강화한 보도준칙을 제정해야 하고, MBC의 경우도 상업방송과는 달리 공영성을 강화하는 보도준칙이 적용되어야 할 것이다. SBS와 YTN의 경우도 상업방송이지만 재해나 재난보도의 경우는 공익성이 강조된다는 점을 고려하여 국민의 알 권리 보답차원에서도 배려하는 매뉴얼을 작성해야 할 것이다.

신문사의 경우는 매체의 특성을 살려 준 방재기관으로서의 보도준칙을 제정하여야 한다. 신문도 재해나 재난발생시는 호외나 임시특보 등으로 하루에도 몇 번씩 발행할 수 있을 것이다. 마지막으로 지적하고자 하는 것은 우리 언론들의 보도준칙제정 노력도 중요하지만, 무엇보다도 재난관리를 제도적으로 해결해 주는 <재난관리청>의 신설을 더 이상 미룰 수 없다는 점을 밝혀두고자 한다.